史密斯模型下的乡村产业振兴政策执行困境
H镇位于F县东部偏南，地处两县交界处，总面积101km2。H镇辖3个社区、25个行政村，常住人口约8万人。近年来，H镇按照中央和省、市、县委产业振兴政策指引，聚力产业兴镇，建设和美乡村，采取多项措施强化基层组织，依托产业特色健全制度措施、加大扶持力度，积极探索产业发展新路径。
首先，做活土地，提升稳产富民水平。以赵村、套村为试点，通过集体规模流转、反租倒包等方式，整合分散在农户手中、沉睡在集体账中的零散资源，盘活村集体资产，壮大村集体收入。其次，以“吨良田”标准深入开展高标准农田建设，大规模实施土地综合整治，并且大力推广大豆玉米套种种植模式，提高土地利用率和产出率。培优产业，提升片区发展质效。再次，推行公司+基地+农户的模式，农民以土地入股，农民专业合作社依托镇土地流转服务中心，集中土地建立投资羊肚菌特色种植示范基地，并建立利益联结机制，以基地为平台为村里的贫困户提供就业机会，帮助其通过发展农业产业脱贫致富。最后，以村党委为桥梁，在赵村、张庄、小楼村等区域用免费培训获得技能的方式吸引农户，联合周边及村内种植大户发展规模化特色农产品种植，推广种植优质水稻、紫甘薯、水果玉米等各1000亩（1亩约等于667m2）以上。
H镇采取的这些促进产业振兴的政策措施虽然有力推动了农业增产、农民增收，但在笔者的实际调研走访中发现，这些政策在执行过程中还存在着不少问题，一定程度上影响了政策效应的更好发挥。
一、政策本身：目标设计的模糊
从政策执行可操作化的视角来看，乡村产业振兴政策的具体措施要想在基层实践中顺利推行，必须进行本土化的转化，即地方政府在执行时要结合本地实际情况将上级政策要求具体化，对政策目标精准明确，不断优化和完善政策执行过程。制定具有针对性的政策目标，可使政策行为更具针对性，从而实现因时、因地、因人制宜的灵活执行。而H镇政策实施方案在内容的表述上却较为笼统，用词模糊、抽象，如“深入开展高标准农田建设”“扶持壮大专业经营大户”“大力推进农业产业数字化”等，但农田建设要建到什么样的高标准、专业经营大户要扩大到什么程度、农业产业数字化要达到什么指标，均没有给出具体表述。在政策执行过程中，由于相关标准的界定不清晰，导致各村庄理解有偏差，农业产业发展水平不一。而基层的政策执行者在具体操作过程中的随意性也较大，提升产业发展的工作精准性不强，容易造成重复性建设和创建内容弱化。
H镇相关办公室工作人员陈某提到：“上头下发文件下来，我们也不知道他们到底怎么规定和要求的，只是强调要把经营大户扶持起来，主任也不清楚细节，我也是按主任安排，把那几个开工作室的喊到一起，把他们报上去了。其他人我也不知道是不是属于扶持对象的范围，也管不了啊。”
图1 乡村产业振兴政策的史密斯政策执行过程模型
二、执行机构：政策表面化
政府的象征性政策执行属于“面子工程”，即政策只停留在口头或书面形式上，假意要完成政策，却对政策执行采取敷衍的态度。这种现象在H镇执行乡村产业振兴政策过程中屡有发生。如《加快农业产业集群建设，提升全县农业产业化水平实施方案》宣讲在H镇正如火如荼地进行，刘庄村因土壤肥沃而闻名，在县里请来技术专家考察后，认为这里适合采取种植皇冠梨，如果村内把土地流转，以规模化的方式进行种植，既能实现土地产值增长，又能增加集体和村民的收入。然而该村村支书黄某对此却无动于衷，他认为自己马上到退休年龄，此时若大刀阔斧抓产业、搞土地流转，一旦因“执行不力”使村民蒙受损失、自己被撤职的结果是得不偿失的。最终，黄某在政策执行中选择“出工不出力”的行为，宣传政策工作只停留在召开村头大会和随机走访村户，没有更深一步的沟通交流，也没有具体的目标要求，只是为应付上级政府对乡村产业振兴建设的检查。
此外，乡镇有些部门在产业振兴政策下达后，为了尽快完成县里任务，会要求下级及时提交执行程序、执行经验、执行成效等书面文字材料。然而，有些村庄因自身产业基础薄弱，执行工作本就开展起来困难，如果不选择弄虚作假，就会错过上报时间。比如胡楼村，为了应对检查考核，政策执行还未全面启动，材料就做出来了，把蓝图当作现实情况，以计划作为执行总结，在试点进行各种“摆拍”，交了材料应付上级审查之后，镇政府相关部门也不会再“盯”着政策是否落实。还有些部门与其他相关配合的平级或下级部门缺少沟通与协调，职权运用不当，为及时完成任务而不顾一切。造成了诸如盲目应对考核、虚假统计、采取象征性的执行方式。并且在整个执行过程中，基层政府机构若没有有效的监督机制，“暗箱操作”现象就会频发，最终使得政策无效落实。
三、目标群体：认知能力的偏差
史密斯指出，政策执行的成功与否受到多个因素的影响，其中包括目标群体对现有政策的执行经验、对组织人员的接纳程度及对自身所处环境的认知水平。因此，在公共政策执行过程中必须重视目标群体的情况，只有他们对政策内容及其精神实质有了较好的认识和接受，才有可能产生与政策制定者本意相一致的行动，从而实现政策预定目标。H 镇村民普遍学历不高，缺乏职业技能，三分之二的常住人口中 80%以上都是 56 岁以上的村民，面对新事物和新思想并不愿意主动尝试。有些村民以种粮为生，除了能产出自己的口粮，每年还能卖出一部分，虽然收入不多，但也足够一家人的温饱了，而且家里还有年轻人在外打工贴补家用，生活还过得去，对于镇上正在推动的特色果品产业无动于衷，反而认为若改种果树，一旦因种植技术不当蒙受损失，后果不堪设想。此外，这些村民还普遍存在着当官只想抓政绩的思想观念，对过去基层执行者的腐败、乱作为等行为深恶痛绝，由此质疑基层政府的产业创新行动，抵制对传统耕作种植方式的改变。“什么政策不政策，产业不产业，我就是个农民，我啥都不懂。真有这么好的事？还不是他们能捞点油水，挣点面子，过一段时间你看看，肯定也不管不问了。”
四、政策环境：政策监督的乏力
史密斯认为，政策自身所承载的意向、规范一旦在特定情境中得以实施，就必然会受外部环境因素所左右。在外部环境因素不利的情况下，政策运行便会受到阻碍[4]。同时，与政策执行的自然环境相比，其所处的社会环境要重要得多。而当政策进入执行阶段时，因不能确保政策的执行完全按政府所预想的那样运行，所以社会环境中的监督因素显得尤为重要。
调研发现，H镇在产业政策执行过程中主要存在三方面的监督不足，导致了政策执行的乏力。首先是政府内部监督不足。一方面，对于产业振兴政策的执行并没设有详细的考核标准，工作进程也没有实时的监控机制；另一方面，虽然 H 镇成立了专门的农业农村办公室，但执行程度只能通过下级上报的书面材料了解，下级执行人员的消极或不作为情况难以被发现。其次，社会媒体监督功能弱化。在社交网络官方账号、报刊上查阅和搜索到的关于H镇的报道，大多是关于产业振兴政策、典型示范村实施进度和成效的报道，缺乏对执行中存在问题的详细报道和分析，报道内容也基本都是热点问题，缺少持续性的后续关注。最后，是目标群体监督的缺失。政策执行的效果会直接影响政策的目标群体，因此，从监督的角度来看，政策目标群体更有发言权和参与权，但在实际中，由于目标群体政策沟通渠道不畅，监督形同虚设。在F县人民政府网站上，信息少、更新慢、内容简单，关于乡镇产业振兴政策及其实施状况的信息更是少之又少，也没有设置群众意见反馈栏以及各级监管机构的联系方式，最终使得目标群体无法有效发挥监督作用。(作者：陈雨露，李亚，郝邹琴)