城中村产业用地规划实施的需求、困境及对策
本文结合东湖高新区2.5产业发展的需求，总结城中村产业用地的特征，分析城中村产业用地规划的实施需求和困境，并提出开发模式、用途管控、土地整合和实施管理等方面的对策，以期为城市高新技术开发区的城中村产业用地规划实施提供新思路。
1 城中村产业用地研究概况
1.1 相关概念
城中村产业用地规划最早出现在20世纪80 年代，由于当时深圳市政府在面对征地产生的经济补偿时捉襟见肘，需要划拨一定规模的土地用于村集体发展集体经济，以解决村民生活、就业等问题，在此背景下城中村产业用地应运而生。武汉市借鉴深圳市等沿海城市的城中村产业用地规划模式，于21 世纪初期启动了城中村产业用地的规划改造工作，并将待改造的行政村范围内的土地划分为产业用地、开发用地、还建地、规划市政用地4 类。其中，产业用地为属于村集体的土地在被征收后，政府按照实际征收农用地面积的一定比例划分土地，用于被征地村集体进行留用安置和发展经济。部分省、市将用于发展村集体经济以解决城中村失地村民生计的土地称为“城中村留用安置地”，其含义与本文的城中村产业用地相同。
1.2 相关研究
在城中村产业用地理论研究方面，商春荣、王正立等人在对法国、日本、德国的村集体征地制度进行研究后，认为其补偿方式与我国采取留部分土地用于村集体开发经营，以解决村民生计问题的方式相似;李明月等人讨论了城中村产业用地产权属于国有或集体所有的优劣势，并提出采取国有土地的征收的方式及土地划拨给村集体的方式;周文良等人从经济学视角进行研究，认为资本很难进入城中村土地开发经营活动，导致城中村产业用地、厂房用地的租赁对象较少;杜茂华从配套保障措施、征地留用地管理办法、土地利用模式等方面探讨了失地村民安置模式与政策规范。由此可见，学术界对城中村产业用地的研究主要集中在产权归属、政策的制定与建议、立法规范和社会管理等方面。
在城中村产业用地规划实践方面，多个省、市结合自身特色进行了实践探索。例如，温州市实行村民自行开发模式，但由于在实践中土地缺乏统一规划和布局，出现了城市功能紊乱、土地无法进行集约利用的问题;杭州市采取多种经营模式，依靠土地区位、城市经济结构和经济实力的优势，其城中村产业用地规划的实施效果较好;长沙市咸嘉村采取集中规划和开发的模式，由于在实施过程中存在产权不明晰、市场化程度低等问题，兴办企业出现亏损甚至破产的情况，影响了村民的生计;惠州市采取返租集中管理模式，政府在其中充当着用地的管理者和经营者的角色，该模式不仅增加了政府的财务负担，还不利于城中村产业用地生成较好的商业模式;厦门市采取“金包银”模式，即政府主导开发建设，政府是政策的实施者，但实施过程中常常出现规划权责不明确、产权有争议、土地利用率低下的现象。
综上所述，城中村产业用地的研究明显侧重于前期实施政策和土地开发模式等宏观层面，且许多地区的实施结果也未达到政策制定者所期望的效果。目前的研究忽视了城中村产业用地划定后的规划实施需求等微观层面的内容，也缺乏一整套满足各方利益和可操作性强的跟踪措施，因而在实践中时常出现政府妥协、“供养”与“圈养”村民的情况。
1.3 研究意义
通过反思当前城中村产业用地研究和实践存在的问题，不难发现，城中村产业用地规划实施实质上并非只是简单的政府出台政策主导推动的宏观性活动，其还是需要与城市产业特性、用地规划管控、土地流转方式及开发管理权责等微观层面的政策、方案相契合的活动。同时，微观层面的实施对策与政府宏观政策之间有着密不可分的关系。随着城市更新逐渐注重内涵提升和城中村土地开发由“吃肉”阶段进入“啃骨头”的阶段，对产业用地的研究必须注重实施对策等微观层面内容，从城中村产业用地的特征、实施需求、实施困境等多个角度进行深入研究，寻找破解城中村产业用地规划难以落地实施、城市土地资源利用低效、村民生计难以维持等难题的方法。
2 武汉市东湖高新区城中村产业用地特征
东湖高新区是国务院批准的全国第二个国家自主创新示范区，是集合研发、生产、交易于一体的高新技术开发区，也是2.5产业集聚区。东湖高新区下设8个街道、111 个行政村，总面积为 7.31 km²。
2.1 产业用地规模小且空间分布不均
东湖高新区城中村产业用地是在可征收土地范围内，以行政村为单位进行划定的，其产业用地面积以村集体被征收土地规模的十分之一为标准进行核算，整体呈现出分布不均、用地规模较小，以及产业用地的离散度与用地规模呈反比的特征(图1)。其中，关东街道产业用地的规模最大且分布最分散，主要原因为关东街属于建设较为成熟的地区，且其发展处在城市内部功能提质的阶段，政府只能将零散闲置地划定为村集体产业用地;九峰街道产业用地的规模最小且分布较集中，由于其位于城市生态控制线内，可征收用地的规模较小。
图1 东湖高新区城中村产业用地分布图
2.2 产业用地与城市功能的混合度较高
东湖高新区城中村产业用地周边地块的主导功能为居住的有56 块，占地块总数的16.9%。较多地块紧邻科技产业园、高校、高新企业楼宇，形成所谓的“三边”产业用地。其中，位于科技产业园周边的地块数量为88 块，占地块总数的26.6%;位于高校周边的地块数量为79块，占地块总数的23.9%;位于高新企业楼宇周边的地块数量为108块，占地块总数的32.6%，产业用地与城市功能的混合度较高。
2.3 产业用地经济效益低
目前，东高湖新区除关东街已投入建设的70.39 hm²城中村产业用地外，其他产业用地基本处于闲置的“留而未建”状态，即使有建设行为也是临时搭建的工业工棚进行低端工业生产或者成为菜市场、夜宵市场、停车场。产业用地的低效率利用既影响了村集体的经济发展和村民收入，又造成了大量土地资源的浪费，同时也严重影响了城市的环境、形象和景观品位。
3 武汉市东湖高新区城中村产业用地发展2.5产业的需求与实施困境
3.1 东湖高新区城中村产业用地发展
3.1.1 城中村产业用地发展2.5 产业具有必然性
根据东湖高新区城中村产业用地的区位特点，东湖高新区城中村产业用地可以快速发展2.5产业，实现区内生产、研发、配套服务功能要素的相互流动，以及实现2.5产业空间的扩展。具体来说，东湖高新区城中村产业用地规模不大且环境无负外部性，能够较好地承担2.5 产业的研发、配套服务功能，且具备土地使用方式灵活、用地环境优质的优势，对2.5 产业的从业人员具有较大的吸引力;城中村产业用地相比其他城市土地，在征地拆迁、土地税费等方面具有成本较低的优势，能满足2.5 产业发展对低土地使用成本的需求。
2.5 产业在功能上具有多功能混合性和聚集性，单一类型的创新型产业在区域中难以发展，需要在一定区域内形成产业的集聚效应，城中村产业用地能够为其提供集聚产业的空间载体，促进城市产业的集聚发展。东湖高新区城中村产业用地的土地集约利用程度较低，政府文件中明确规定土地投资额最低需达到300万元/ 亩(1 亩≈ 666.67m²)，而目前东湖高新区城中村产业用地利用现状难以达到政府标准，亟需通过发展2.5产业提高其土地利用效率。东湖高新区作为国家级高新技术开发区，肩负着创新创业的重任，城中村产业用地需要为区域2.5 产业的发展承载土地空间。
3.1.2 城中村产业用地发展2.5 产业的实施固有属性
(1) 土地产权归属。
城中村产业用地是失地村民的最后“堡垒”—资本化的土地不仅仅是生活资料还是村民的生活保障，坚守最后的土地财产产权是所有理性经济人的表现。因此，只有保证土地产权归村集体所有才能保证产业用地规划的顺利实施和社会稳定，这也是村民能够接受的开发建设底线。为符合相关土地法规规定和土地利用开发的要求，东湖高新区在产权性质上采取“流转—划拨”的方式，城中村产业用地从国有转变为村集体所有。
(2) 自筹实施资金。
东湖高新区管委会为避免影响自身财政的收支平衡，明确规定城中村产业用地开发资金由各个村集体自担，并且不得因任何理由办理任何形式的转让、担保或抵押。从保障土地产权所有的角度来看，村集体只有承担产业用地实施资金才能保障产权所有的属性，且能够维持村民生计。因此，相对于村集体薄弱的经济实力，发展2.5 产业能够有效解决开发资金的问题，因此发展2.5 产业是城中村产业用地实施开发的固有属性。
(3) 平衡各级利益。
在实施开发过程中，各利益相关者都有各自的利益诉求，东湖高新区政府希望社会稳定和获得财政税收;街道办事处期望实施产业用地规划能够带来政绩和促进人口就业;村集体需要利用产业用地带来经济收入，保障村民的生计。然而，把谋取其他相关者的应得利益作为自身利益获取目标，结果必然导致产业用地规划实施的步履维艰，因此平衡好利益相关者的利益才能顺利推动产业用地开发。
3.2 城中村产业用地发展2.5 产业的困境
3.2.1 经营者的能力难以支撑用地建设发展
城中村产业用地建设与运营会涉及多个部门和多项法律法规，并且2.5 产业策划与经营是一个较为复杂的过程，需要具有较多相关知识和经验的人员进行协作。但是，目前基层村干部和工作人员缺乏相关的经验和知识，很难对城中村产业用地进行经营管理。开发过程中产生的大规模资金需求对于村集体来说是沉重的财政负担，其尚不具备支撑2.5产业规划实施的能力，如东湖高新区经济发展较好的关东街共有10 个村，其中发展最好的关山村2019 年经营性收入为0.31 亿元，但其产业用地开发至少需要2.32 亿元的资金，经营性收入与开发支出不平衡。
3.2.2 土地流转方式难以支撑用地产权属性
在自身能力和财力都难以支撑城中村产业用地实施的情况下，部分村集体尝试采取将土地流转成国有土地后进行出让或将土地开发权交给市场，以获得土地出让资金补偿(图2)。在这个方案中，村集体实现了收益零风险，村民也能够快速获得土地出让金。但是，由于部分村民对突然获得的资金不具备很强的掌控能力，大部分村民又快速地沦为了无“生产资料”的无业游民，这时政府将会承担较大的社会维稳压力。现行土地出让方式使村民失去城中村产业用地所有权，他们对未来的就业和生计感到迷茫，同时也没有获得土地未来增值收益。
图2 村集体流转程序过程图
3.2.3 土地用途管控难以适应2.5 产业发展要求
2.5 产业的企业是以科技创新驱动的现代企业，这类企业对土地这一生产载体和支撑条件的依赖性较低。2.5 产业园区与城市中心区的生产和研发职能分离的趋势不一样，其是具有生产、研发、贸易和配套服务等功能的复合区域，各功能界限模糊。但在现有的土地用途管控层面，还没有与创新复合空间相匹配的用地分类政策。在现有的用地分类中，工业用地是指传统的工业生产空间，其在研发空间方面的限制条件较多，自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引(2019 版)》规定了其他用途建筑面积占总用地面积的比例不得超过15%，但这远远不能满足现代创新产业对复合空间的需求;其他商务设施用地包含了企业的科研设计用地，其创新复合空间注重“产学研”的结合。这些传统的产业用地的科技成果转化需要金融、会计、贸易和商务办公设施等配套服务，创新型人才需要居住、文化娱乐、交流中心和培训中心设施等，但是土地用途规划管控体系出于防止土地收益流失的考虑，对土地的混合使用的限制较为严格。
3.2.4 土地产权“名与实”的分离，难以满足用地开发审批要求
东湖高新区考虑到村集体可能出现因经营不善而流失土地的情况，颁布了相关文件规定城中村产业用地归属权通过划拨的方式划给村集体所在的街道办事处;城中村产业用地土地使用权及房屋所有权登记于所在街道办事处名下，严禁将用地分配到户。由此可见，城中村产业用地存在着所有权和使用权“名义与实际分离”的现象，即村集体名义上拥有土地所有权和使用权，但实际上其权属在街道办事处。在我国，村集体土地所有权是受到严格保护的，对其的利用、流转和处置具有严格的管制。由于土地及其附属物产权“名义与实际的分离”和可实施建设主体的混乱，造成土地开发手续报批工作出现很多矛盾。例如，村集体经济组织提交土地规划方案到自然资源规划部门报审，自然资源规划部门认为土地所有权在街道办事处名下，申报主体应为街道办事处，但由街道办事处作为申报主体又不符合国家政策要求，最终造成开发建设的停滞。土地所有权模糊，且各部门缺乏有效协调，在很大程度上影响了城中村产业用地开发规划审批工作，甚至出现群众抵触开发的现象。
4 城中村产业用地发展2.5 产业的实施对策
4.1 创新土地流转模式，构建“房地租赁”模式
4.1.1 推行“房地租赁”模式的实用性
作为推动高新技术开发区经济发展的重要动力，2.5 产业的科技创新不仅改变了人们的生产生活方式，也改变了城市土地利用的方式。2.5 产业企业的核心价值不在于土地和设备等固定资产，而是在于技术、产权、专利和企业管理等，这些核心价值挣脱了土地空间的约束，对土地的依赖性弱。同时，2.5 产业随着科技的进步在设计、研发、展示和服务等方面的职能空间中表现出“小分散、大集中”的空间形态对土地利用的灵活性、循环性等提出了更高的要求。因此，根据2.5 产业对土地需求的特殊性，结合2016 年国土资源部发布的《产业用地政策实施工作指引》，东湖高新区提出城中村产业用地的“房地租赁”模式，以解决产业发展对土地的需求问题。
4.1.2“房地租赁”模式的本质
城中村产业用地的“房地租赁”模式，即村集体或联合开发企业根据市场和产业空间需求，在国有划拨土地上建好办公楼、综合功能楼、厂房等建筑物后租赁给相关承租者，而承租者只有房地的使用权，没有所有权、收益权和处置权。从本质上讲，“房地租赁”模式比土地出让模式的租赁时间更短，并比土地出让模式的流程更简单(图3)，其使用者可有更大的流动性和循环性，让符合时代发展要求的企业可以使用优质的土地资源。
图 3 “房地租赁”和土地出让的用地流程图
4.1.3 推行“房地租赁”模式的益处
城中村产业用地的“房地租赁”模式具有以下优势，一是能较好地补充现有土地流转方式，丰富产业用地的供给手段，形成多元的土地开发供应格局，促进土地供给方式与2.5 产业的耦合;二是在科技型企业的平均寿命未来可能缩短至12 年③的背景下，企业的破产会使租期未到的土地面临荒废、闲置或低效率使用的风险，“房地租赁”模式下的土地可以实现再回收利用，并使土地重新分配给急需企业，提升土地利用效率，确保经济的可持续发展;三是通过租期的调整，可以促使更多具有发展潜力的企业使用土地，营造更公平、公正的竞争环境;四是由于出租对象为高新技术企业，在租金、税收等经济收益上比单一土地租赁或土地出让等要高，且由于采用循环出租的方式具有可持续性，能给村集体和村民带来较好的经济效益。
4.1.4“房地租赁”模式的实施措施
城中村产业用地的“房地租赁”模式包括3 个措施：建设判定、土地开发和制定准则。
(1) 建设判定。
东湖高新区“城中村”产业用地主要位于“三边”区域，建设功能遴选与判定非常重要。需要根据土地规划管理、地块规模、区域发展、产业互补性等作出地块上建筑功能的遴选与判定。例如，对于紧邻产业园区的产业用地，需补充建设职工公寓、职工综合服务楼等2.5 产业的配套性建筑物;对于位于大学周边的产业用地，可结合创新创业型企业和大学生消费能力，建设大学生创业孵化楼宇、大学生文化街区等;对于位于科技商务区周边的产业用地，可结合商务精英的需求，建设精致的商业综合体。
(2) 土地开发。
由于土地开发需要大规模的资金，村集体基本没有这么大的财力进行建设，这就需要引入社会资本进行联合开发。村集体和社会资本有以下3 种合作方式：①企业代建形式，代建资金通过后期建筑物租金偿还;②双方共同开发，采取股份利润分红形式，但企业合作方所占股份比例不得超过49%;③多方共同开发，采取股份利润分红形式，但村集体组织所占股份比例必须超过企业合作方累计所占的比例。同时，为引导企业的积极参与，可在企业税费、企业贷款等方面给予支持。
(3) 制定准则。
“房地租赁”的过程中需要制定相关租赁准则，以规范出租人和承租人的相关行为，主要准则内容有承租人遴选标准、租期和租金、退租评估机制等。①承租人遴选标准主要是针对位于大学和科技商务区周边的产业用地。科技园边大多是以建设配套功能为主的产业用地，基本不需要遴选，因此在大学周边应优先选择初创企业及创新产业。在科技商务区周边的产业用地应选择财务状况好、规模中等偏上、产业方向与科技商务区发展一致的企业作为承租者;②租期应结合平均科技企业寿命制定，如可设定为12年;在租金上应遵循差异化的原则，并预留弹性空间，在支付方式上采取支付年限越长优惠力度越大的方法，鼓励承租者一次支付长周期租金;③退租评估是为了保证房地的合理高效的利用。采取定期、不定期的方式对承租者进行动态评估，了解其经营状况，评估引导经营不佳承租人退租，鼓励经营状况较好的承租人继续承租并给予适当优惠。
4.2 借鉴M0和B0用地管控，细化用地分类
4.2.1 细化用地分类需求
东 湖高新区规定城中村产业用地性质为工业用地或商业服务业用地，导致其开发建设只可提供生产厂房或商业服务业楼宇。但2.5 产业用地的建筑功能混合度较高，且2.5产业企业平均寿命较短，在科技技术研发的投入大，土地不属于企业重要资产和盈利重要来源，因此其对于租金低的土地有着强烈的需求。然而，《城市用地分类与规划建设用地标准》( G B 50137—2011) 中工业用地和商业服务业用地不仅土地建设功能混合度低，且出让周期长、土地价款高，在某种程度上已不适合2.5 产业的发展，需要对这两类用地的性质进行细化，提出对2.5 产业的发展具有针对性的用地性质指引，促进城中村产业用地的开发建设。
4.2.2 细化用地分类指引
借鉴深圳市经验，为适应2.5产业需求，在《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011) 的基础上，在工业用地用地下新增M0用地和BO用地。M0 用地指在传统工业用地大类中再细化出一种用地类型，并将其作为融合工业生产、设计研发、综合服务等功能的2.5产业独立用地;B0 用地指将其他商务设施用地细化为科研设计用地(与科研事业单位用地相区别)，以及商务贸易、设计、咨询等技术服务办公用地。
4.2.3 用地性质调整原则
城中村产业用地是否需要调整用地性质主要取决于地块开发建设是否能够促进2.5 产业发展及其对周边交通有无负面影响。其调整情况可分为两种：对于用地性质划拨为工业用地的地块，其调整为M0 用地的原则包括独立发展2.5 产业的地块，或者位于科技园区周边，为工业生产提供设计研发、综合配套服务功能的地块;对于用地性质为商业服务设施用地的地块，其调整为B0 用地的原则有两个，包括位于高校周边区域独立发展科技创新孵化产业的地块，或者位于科技园周边为工业生产提供科技研发设计的地块。
4.3 转变土地利用思维，实行“以地换房”
4.3.1“以地换房”的行动需求
城中村产业用地缺乏用地建设量的平衡渠道和协调机制，其开发建设常会因土地面积过小( 东湖高新区32.23% 的城中村产业用地规模小于0.8 hm²)、开发资金收益周期过长、用地性质变更(城市规划修改) 等因素，造成建设开发工作进入停滞状态，难以为村民带来经济效益。针对此种陷入开发建设“死胡同”的产业用地，东高湖高新区应学习美国城市规划区划法中容积率转移的方法，提出“以地换房”的用地建设量平衡渠道和协调机制，解决部分产业用地难以开发的建设问题。
4.3.2“以地换房”的策略
“以地换房”的出发点是为了唤醒产业用地的经济价值，增加村民的经济收入，需以经济价值对等为导向来解决某方利益难以实现或某个环节不符合要求而造成的产业用地开发建设进入“死胡同”的问题。结合经济价值对等原则，“以地换房”的实施策略有如下3 个：第一个策略为城中村产业用地与已建产业建筑进行等经济价值置换;第二个策略为城中村产业用地与紧邻的用地边界进行整合开发建设;第三个策略为城中村产业用地的建设指标等价值转移至其他建设用地中，这三个策略表现出相对的独立性。
4.3.3“以地换房”的实施要点
上述3个策略的实施需要政府部门牵头，村集体组织作为实施主体从城市规划、城市土地、房地产经济学的角度综合性地提出实施方案，且每个策略的实施要点存在差异性。第一个策略采取的是异地换房的方式，即政府收储城中村产业用地，并将其与政府收购的异地产业建筑进行置换，在置换的过程中需引入第三方公司测算产业用地和产业建筑的经济价值，以便实现等价置换;第二个策略采取就地与紧邻的开发土地进行边界整合，以“划零为整”的手法形成一整块用地，在开发建设后进行原产业建筑规模的划分，从而保证村民的利益不受损坏;在第三个策略中，政府部门将已更改用地性质的产业用地的建设指标转移至其他产业用地中，政府部门将产业用地进行收储以备他用，在转移的过程中遵守建设规模不减少的原则。
4.4 理清各级部门职责，实行“放管结合”
4.4.1“放管结合”的原则
针对城中村产业用地开发建设过程中的职责问题，东湖高新区管委会的目标为：各街道办事处拥有土地的所有权、使用权及开发选择权，各村集体经济组织仅仅拥有土地开发后的部分收益权。这种所有权、事权和收益权的不对称，造成开发建设审批的停滞、开发建设选择性单一等困境，需要对产业用地开发的权责管理进行调整，实行“放管结合”模式。其中，权责的调整必须遵循的原则为：土地所有权归属于村集体经济组织且不得出让与转让;开发建设选择的事权可下放给村集体经济组织;街道办事处需加强对土地开发的监管和选择事项的审批。
4.4.2“放管结合”的职责
“放管结合”的“放”指的是事权的下放，“管”指的是监管与审批的加强。城中村产业用地的开发过程中会涉及的管理事项为所有权的管理、合作开发对象选择、开发规划审批和经营管理等。经过调研发现，“放”主要集中在所有权的管理和合作开发对象选择的事权上。在这一过程中，必须遵循的原则有两个：一是土地所有权归属于村集体经济组织或实体，但不得用于出让;二是合作开发对象的选择由村集体经济组织负责，但就是否引入合作意向企业需组织成员代表大会表决通过，并在征求村民意见的基础上，草拟合作意向协议，提出候选合作企业，经公示无异议后，村集体经济组织与合作意向企业签订合作意向协议。“管”主要集中在开发规划审批和经营管理的事权上，即在开发规划审批的过程中，合作开发对象选择结果和合作意向协议必须报街道办事处审核，并征求自然资源和规划部门的意见;在经营中，每年的财务报表和财务分配方案需报街道办事处审核，并由村集体经济组织、合作企业和街道办事处共同监管企业缴纳的履约金。
4.4.3“放管结合”的配合措施
东湖高新区的城中村产业用地在开发和经营过程中，通过建立产业用地综合信息平台和明确奖惩政策的措施来配合“放管结合”的管理。具体措施如下：①以东湖高新区城中村产业规划编制相关成果数据库的建设为核心，整合各项基础地理条件、规划条件、规划业务审批、开发建设协议、经营财务报表等，规整入库，并建立综合数据平台。这样不仅可以规范整合用地开发与经营数据，统一管理，还可以为产业用地开发建设提供更专业、更精准的数据服务，提高管理工作效率。②对于村集体经济组织、企业和政府而言，产业用地开发建设所需的巨额资金都是一大难题，需要在土地利用、财政金融等方面给予一定鼓励政策，如允许以土地抵押、土地作价入股等方式筹集资金，这样不仅能够解决资金困境，还规范了土地运作模式，提高了土地开发效率。③对于经过认定能作为创新示范先行的产业用地项目，土地开发建设相关税费可适当减免。在财政金融方面，政府可加大产业用地基础设施建设资金扶持，对建设经营企业在申报审批和资源利用方面给予照顾，同时建立健全产业用地审查、监察制度，做到有奖有罚。
5 结语
2.5 产业的发展与城中村产业用地之间存在一定的相互促进效应，将两者结合可作为城市产业升级和土地利用调整的一种创新模式。城中村产业用地规划实施会涉及土地利用、城市规划、财经金融和社会政策等多方面的内容，在这个过程中必须体现政府引导作用和村集体的合作。但是现行的土地规划实施体系是基于传统产业生产方式设立的，因此需要寻找其承载2.5 产业发展的特性，对其进行创新以满足时代的需求。本文对东湖高新区城中村产业用地规划实施的研究仅仅作为在微观层面探索的开端，未来还需要从以下3 个方面进行更为深刻的思考：①通过对城中村产业的使用权、开发权等相关权属的交易与转移政策进行研究，探讨如何促进产业用地管理的弹性和绩效;②探讨如何提高城中村产业用地规划管理和监督的公众参与程度;③结合2.5 产业发展的特性探讨在产业孵化、产业经营方面该如何体现城中村产业用地的运作优势等。