国土空间规划体系中市县、乡镇、村庄3个层级关系、重点

　　文章(http://www.reportway.org/kongjianguihua/)通过分析全域土地综合整治的内涵及其与国土空间规划的关系，梳理、总结了国土空间规划体系中市县、乡镇、村庄3个层级规划中关于全域土地综合整治的管控内容、重点及其上下传导的衔接关系。

      一、全域土地综合整治视角下国土空间规划的应对策略
　　1 管控体系：各级国土空间规划的应对
　　从陆续出台的各级国土空间规划编制技术规程来看，国土空间规划通过目标、边界和规则等方式向下逐级传导，最终以村庄规划为抓手，指导全域土地综合整治。考虑到国家、省级国土空间规划侧重于体现规划的战略性与协调性，对土地综合整治的管控要求更多体现在战略和政策层面的引领上。因此，本文研究国土空间规划体系中市县 ① 、乡镇和村庄三级规划中有关全域土地综合整治的管控内容、重点及其上下传导的衔接关系(图1，表2)。

图 1 不同层级国土空间规划对全域土地综合整治的管控要求示意图

表 2 各级国土空间规划对全域土地综合整治的有关要求　

　　1.1 市县层面
　　自然资源部发布的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出，市级层面要“针对空间治理问题，明确土地整治与生态修复的目标、重点区域和重大工程”。因此，市县级国土空间规划有关全域土地综合整治的管控内容主要为指标管控、规则管控及空间分区管控等，在具体的土地综合整治中，市县需要在全面梳理本行政区内耕地保护、生态保护及建设用地集约性特征与问题的基础上，落实国家、省级有关战略目标与要求，并结合行政区内的城乡发展需求，建立涵盖耕地保护与提升、生态保护与修复、建设用地集约利用等指标的管控体系，划定片区并提出差异化的整治策略与指标管控要求。

　　1.2 乡镇层面
　　乡镇级国土空间规划中有关全域土地综合整治与生态修复的管控内容主要为落实市县级国土空间规划的目标与要求，分类制定乡村地区的综合整治重点工程，制定“山水林田湖草”系统治理和生态修复措施，划定土地综合整治的具体范围和边界。有条件的乡镇可进一步细化土地综合整治的管控内容并建立、修复项目库，落实项目的建设年限、规模、资金预算和来源等内容，直接指导全域土地综合整治。

　　1.3 村庄层面
　　《实施要点》中明确提出全域土地综合整治“涉及到的村庄必须科学编制村庄规划”，“将整治任务、指标和布局要求落实到具体的地块”。因此，村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据，需要依据乡镇国土空间规划划定的整治单元，结合整治目标任务，进一步明确整治区域地块的规划用途，确定各类整治工程的规模、布局、时序及建设内容。

　　二、村庄规划：“三管控一引导”
　　村庄规划作为城镇开发边界以外乡村地区的详细规划，是全域土地综合整治实施方案编制的规划依据。全域土地综合整治试点地区应同步编制村庄规划与全域土地综合整治实施方案，实现二者相互衔接。具体到村庄规划编制内容中，有关全域土地综合整治的管控与引导要求应包含“三管控一引导”。

　　2.1 指标管控：明确分类整治目标
　　村庄规划中须明确提出未来进行全域土地综合整治的农用地、建设用地的整治力度和生态保护修复的目标。一方面，落实上级规划传导要求中有关永久基本农田规模、耕地保有量、建设用地减量化规模、生态保护红线规模等指标;另一方面，有条件的地区还可细化提出整治区域内补充耕地数量、村庄建设用地与工矿废弃地整治规模及生态管控区规模等指标。

　　2.2 边界管控：分类划定整治地块
　　全域土地综合整治有利于将村庄规划中有关乡村地区生态、农业和建设等空间布局优化的蓝图变成现实。因此，在村庄规划编制过程中，应结合全域土地综合整治工作的政策要求进一步优化空间布局方面的规划内容。

　　(1)生态空间。
　　在生态保护修复工作方面，村庄规划应在落实上级规划确定的生态保护红线和其他生态管控区的基础上，深化、细化各类生态用地。有条件的地区还可进一步对村域的生态功能进行评价，明确核心生态保护区、一般生态保护区、重点生态修复区和一般生态修复区，指导后续的生态保护与修复工作。

　　(2)农业空间。
　　在农用地整理工作方面，村庄规划应明确村域范围内的耕地布局，落实永久基本农田保护区范围。有条件的地区可进一步结合耕地质量等级调查数据，对现状耕地质量进行评价与分析，并结合村庄产业空间布局，划定不同的农用地整治区域，指导后续综合整治方案的制定，制定具体的灌排体系、田块整理及土壤肥力提升措施。

　　(3)建设空间。
　　在建设空间整理工作方面，村庄规划首先应深入分析现状建设用地整治的潜力，准确划定村庄建设控制区范围，从而明确建设用地整理的具体斑块;其次应结合自然村庄的分类与布局，梳理闲置空间，合理安排各类配套设施建设，提升公共空间品质，提高建设用地的使用效益。

　　2.3 名录管控：建立整治项目清单
       在指标和边界管控的基础上，村庄规划中还可进一步明确整治项目的分类管控目录，包含整治项目类型、范围、目标、规模及措施，有条件的地区也可进一步明确具体的整治时序、工程项目、资金估算及投资来源等，从而实现其与全域土地综合整治实施方案编制的无缝衔接。

　　2.4 时序引导：制定实施时序计划
      全域土地综合整治是面向土地整理、生态修复的工程，是一项短期的工程，原则上实施期不超过3年 ② 。而村庄规划作为国土空间规划中乡村地区的详细规划，既包含对乡村近期(通常为3～5年)建设的实施内容，也包含对乡村远期(通常为 15 ～ 20 年 ) 建设的谋划与管控。考虑到近期与远期工作的衔接，村庄规划中应制定相应的实施时序计划，明确近、远期工作重点，有条件的地区还可制定年度实施计划，从而更加精准地指导全域土地综合整治实施方案的编制。（作者：闾海  张飞）