江西省萍乡市大气环保产业园创新创业绩效评价方法设计及应用
通过构建环保产业园创新创业绩效评价指标体系,评估萍乡市大气环保产业园从2016年到2019年的创新创业发展变化。研究表明,顶层设计对萍乡市大气环保产业园的发展具有引领性意义,各类政策出台可以促进创新创业资源要素投入,带来创新创业产出增长,但是研发和人才投入的短板并未得到根本性改善,创新创业产出尚未实现质的飞跃。建议基于环保产业园创新创业绩效评价指标体系建立园区考核评价机制,引导科学地开展创新创业活动。科研资源匮乏、经济水平落后区域的园区可利用周边发达城市资源,通过产学研合作、“人才飞地”等柔性模式突破困局。
引言
近年来环境治理需求持续增长,中国环保产业高速发展,在以长三角、京津冀和珠三角为代表的地区形成了一批特色鲜明、发展势头良好的环保产业园[1]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求以改革创新为根本动力推动高质量发展,促进各类创新要素向企业集聚,加快壮大新一代绿色环保产业。而《关于构建现代环境治理体系的指导意见》则要求强化环保产业支撑,加强关键环保技术产品自主创新。环保产业园已经成为支持环保企业创新创业活动的最前沿阵地,通过落地各级政策,设计优惠措施,提供硬设施和软发展环境,创造条件将各类创新要素向环保企业汇聚。在当前我国发展环境变化复杂的阶段,各地纷纷出台政策支持创新创业,提升本区域环保产业园发展质量。
然而,关于如何衡量相关举措是否改善了环保产业园创新创业发展环境、提高了创新创业水平,当前尚未形成合理的量化评估方法,导致园区政策措施的实际效益也难以深入论证,不利于科学引导园区管理者的决策。因此,有必要建立环保产业园创新创业发展绩效评价指标体系,为园区提供系统性的参照,便于查漏补缺,并且可以支持园区对比评估创新创业政策措施实施前后创新创业发展绩效的变化,分析改善作用和不足之处。
国内外研究进展
诸多国际组织、学术机构等已开发出多个针对国家创新环境和能力的评价指标体系,如全球创新指数(Global Innovation Index)、欧洲创新记分牌(European Innovation Scoreboard)、科技部的国家创新能力评价指标体系[4]、国家统计局的中国创新指数(CII)[5]等。而区域尺度的创新创业绩效评价指标体系典型的如中国科技发展战略研究院的“中国区域创新能力评价指标”、36氪的“中国创新创业指数”、国家信息中心的“双创指数”和“城市创新创业生态指数”、启迪城市双创环境指标[7]等。这些指标体系大多以创新创业的投入或者投入与产出为基础框架;有的略作调整,如将投入中的环境单独剥离、将产出分为成果与影响力,也有个别从创新创业主体角度划分指标。
衡量园区级创新创业绩效的指标体系很少,较有影响力的是“中关村指数”,从创新引领、双创生态、开放协同、高质量发展、宜居宜业等维度展开;财政部及天津市、浙江省宁波市等各地发布的“小微企业双创基地绩效评价指标”,从总体发展、服务能力、创新和创业水平等方面评价,但是指标系统性不足。学者试图让园区创新创业绩效评价指标设置更加合理,从投入和创新两个维度选取指标,但过于侧重资金、知识和人才相关指标,忽视了其他资源要素;或者指标设置偏向具体地区的个性化需求;或过于侧重产出。此外,还有针对科研机构、企业、公共平台等单一创新创业主体的绩效评价方法。
总的来说,国内外已有研究为环保产业园的创新创业绩效评估方法构建提供了较好的基础,但是大多侧重于区域尺度,不能直接用于园区;或者侧重于高新园区或小微企业基地,不利于管理者基于环保产业的特点进行针对性地决策;选择指标时并未考虑完整创新链构建的系统性,且偏重于结果性指标,而对有利于园区长远发展的过程性投入指标和反映管理状态的指标考虑不足,对园区成长的指导作用相对薄弱。
本文拟针对上述问题,建立并优化具有环保产业特色的园区创新创业绩效评价指标体系,并用于评估萍乡市大气环保产业园在2016—2019年发展过程中的创新创业绩效变化,从而探讨当地政策在园区发展中发挥的作用以及存在的短板,提出未来完善方向,为同类型园区提供参考。
研究方法指标体系构建
参考前述研究成果,特别是其中在社会上较有影响力的创新创业相关评价指标体系,本研究以投入和产出为基本框架,基于创新链理论研究中的创新创业资源要素组成优化投入部分的指标设置[12]。对政策要素,考虑规划对园区创新创业发展的引领作用,在政府支持以外,单列出顶层设计指标;将知识与技术、人才、信息、资金、服务和公共基础设施分别列为研发投入、人才投入、金融环境、信息环境、园区服务等五项指标。对产出部分,除了直接的创新成果、创业成果以外,考虑对外辐射效果,单列影响力指标。形成环保产业园创新创业绩效评价模型如图1所示。
在此基础上逐级细分,采取定性与定量指标结合的模式,构建三层评价指标体系。指标选取兼顾科学性、系统性和可操作性。科学性,即指标应具有典型代表性且能客观真实地反映评估内容,特别是反映环保产业特性的指标;考虑环保产业是具有一定公益性的政策主导型产业,在顶层设计中设置环保产业发展规划指标,并且一般将各指标统计范围限定在环保产业,避免将园区内掺杂的非环保产业数据计入而影响结果代表性;引入反映管理状态的指标,如园区实时发布供需信息的情况。系统性,即保证各指标之间的逻辑性,由上级指标到下一级指标层层深入,尽可能全面且不重复。可操作性,即指标对应信息应易于获取且便于进行统一评议。按照这些原则,结合两轮专家意见,最终遴选出表1的评价指标体系。
指标权重设计
采用层次分析法(AHP法)对各指标的权重进行确定。层次分析法由美国运筹学家Saaty于20世纪70年代提出,主要通过将复杂问题中的多个因素(指标)划分为不同层次,两两比较其相对重要性,并运用数学方法确定全部因素(指标)的权重[13]。本研究采用1—9标度法进行指标评价打分。指标评价专家小组由环保产业研究专家、环境政策分析专家、创新创业研究专家和环保产业园管理专家组成。打分结果通过一致性检验后汇总平均,得到指标体系的最终权重分布(见表1)。
指标量化规则
为便于对不同指标进行统一评价,本研究中各指标评价结果均按照百分制进行量化。对于结果为“是”或“否”的定性指标,评估结果为“是”记为100分,为“否”则记为0分。对于“园区当年实施发布供需信息情况”“园区获得政府认定的等级”等分级描述的定性指标,则进行梯度打分。
图1 中国环保产业园创新创业绩效评价模型
定量指标主要以科技部组织编写的《国家高新区创新能力评价报告(2019)》等统计数据为标杆,参考中国环保产业园现阶段发展情况,分别确立量化规则。以指标6“规模以上环保企业研发经费支出占主营业务收入比例”为例,2018年全国产业园区平均研发经费占企业总收入的2.2%,而高新技术产业园该指标达到6.7%[14],同时需考虑中国环保产业目前创新投入水平较计算机、电子等高新技术行业仍存在明显差距,2017年环保设备行业前五大上市企业的研发收入占主营业务收入比例仍不足5%[15],最终将5%作为该指标的满分标准。最终得到环保产业园创新创业绩效评价指标体系及其量化规则(见表1)。
图2 萍乡市大气环保产业园创新创业政策措施时序图
图3 萍乡市大气环保产业园创新创业绩效评价结果(2016年和2019年)
萍乡市大气环保产业园创新创业绩效评价
萍乡市大气环保产业园发展概况
萍乡市位于江西省西部,紧靠长株潭城市群,属于经济欠发达城市,2019年GDP在江西省城市排名靠后。萍乡市大气环保产业园建立于2012年,以萍乡市传统工业陶瓷产业优势为基础,集聚了一批以环保材料和装备制造为主营业务的环保企业。作为概念型产业聚集区,园内企业分布在萍乡市东西向一个狭长的地带内。
实地走访园区和企业发现,受到人才资源、金融支持以及管理机制等因素的制约,园区虽形成了一定的规模,但园内企业仍以中小企业为主,业务集中在催化剂载体、配件、装备制造等产业链上游领域,创新水平和创业规模都较为有限。自2015年以来,园区针对自身短板陆续实施了一系列政策举措,着重从产业规划、服务、人才、金融等方面进行强化和激励,以推动园区产业链增量提质(见图2)。本研究评估该园区在2016年和2019年的创新创业绩效差异,以观察当地创新创业政策措施对园区创新创业是否发挥了促进作用,以期为促进欠发达地区环保产业园创新创业发展带来启示。
评价结果及讨论
通过向园区管理机构征集和实地调研两种方式获取各指标相关数据,应用上述指标体系评价萍乡市大气环保产业园的创新创业绩效,结果显示园区的创新创业绩效由2016年的28分上升到2019年的43分,有所进步,但仍有很大的提升空间。其中各一级指标得分变化如图3所示,详细得分如表1所示。
对比萍乡市大气环保产业园在2016年和2019年的创新创业绩效评价结果,可以看出当地的系列政策促使园区在顶层设计、金融环境、园区服务、政府支持等多项要素投入有所提升,从而带动了园区创新创业产出的增长,实现了社会影响力的提升。具体分析发现其创新创业绩效存在以下特点。
(1)顶层设计明显改进,创新创业环境得到提升
顶层设计方面,2019年比2016年有明显改进。萍乡市结合自身产业结构和资源优势,在2016年以前已经将环保产业规划定位为地方特色和优势支柱产业,但当时并未规划园区创新链的发展配置。园区初期入驻的企业普遍规模较小,配套服务机构数量有限,整体管理水平不高,在提供公共服务、落实优惠政策等方面缺少系统性设计。萍乡市政府于2018年出台的《萍乡市促进开发区改革和创新发展三年攻坚行动计划(2018—2020年)》是推动园区的顶层设计改进的主要原因。该文件明确了下属各园区的重点任务,从构建创新链的角度提出了引进和培育龙头企业、建立“一站式”综合服务平台、建设高质量科技企业孵化载体、构建“一区一基金”金融支撑体系等具体要求。
随后两年间,园区在日趋完善的顶层设计指引下,逐步落实各项计划要求,补齐园区配套支撑,金融环境、园区服务、政府支持等方面得到提升。
金融环境方面,在加大财政科技投入的政策导向下,萍乡市大气环保产业园陆续得到科贷通、财园信贷通等融资渠道的支持,撬动金融资本投入科技创新,政策性融资担保体系使中小企业支持力度得到提升。同时,《中共萍乡市委 萍乡市人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》提出设立总规模100亿元、首期规模10亿元的产业发展引导基金,但由于该基金覆盖面较广,对环保产业的实际扶持作用受限,未发生实质性转变。
园区服务方面,萍乡市大气环保产业园在国家重点研发计划等支持下引入科研力量对园区创新创业管理提出了专业建议,整体服务水平略有提升。
政府支持方面,萍乡市政府对人才引进,产、学、研合作等给予了较高的关注,推出系列奖励政策,对企业创新的支持力度大幅提升。
信息环境方面是唯一从2016年到2019年出现倒退的指标。分析发现,园区在2019年组织举办对接、考察活动较2016年更频繁,但线上信息平台经历网站改版后,数据收集更新管理并未跟上,导致数据时效性不足,评分下降。
整体来看,在当地政策推动和外部支持下,萍乡市大气环保产业园的创新创业要素投入增强,创新创业环境有较全面的提升。然而,仍然需要重视园区服务的日常化和持续性,避免出现重政策出台、轻政策执行,重设施建设、轻日常运行等现象。
(2)政策效果未显现,创新创业产出增长有限
虽然得益于政府的大力扶持,从2016年到2019年,园区的创新成果、创业成果以及影响力等产出均有增长,特别是获得科技奖励和承担科技项目方面的创新成果增长较明显,但是创新创业的产出整体仍处在较低水平。尤其是创新成果和创业成果指标均在20分左右,表明园区尚处于产业初步聚集阶段,发展水平并未发生质变。
结合园区和企业实地调研分析认为主要原因除了政策出台实施时间尚短以外,政策的落实不足更为关键。由于萍乡市大气环保产业园管理较为松散,而专家提供的运营优化服务并非常态化,对政策执行效率的支撑有限。调研发现当地企业管理者大多对园区优惠政策跟进不及时,使得激励性政策对企业创新热情调动有限。要让政策充分发挥作用,需要对园区定期考核,保障政策落实,也要加强宣传,帮助企业充分了解优惠条件,简化申报审核流程,让企业真正受益。
(3)创新投入存在短板,人才政策需要突破
园区在研发投入、人才投入等关系到创新创业核心竞争力的方面未有明显改进。虽然园区内研发中心、高端人才数量有所增长,但与园区不断增长的规模相比,创新研发和经营管理能力的提升速度明显不足。
研发投入方面,企业规模小,能够投入的研发经费比例有限,而园区也未能着力推动建立高级别研发机构来增强地方研发力量的投入。
人才投入是长期制约园区发展的短板。通过在萍乡实地调研发现,当地企业普遍面临人才短缺难题。究其原因,其一是当地科研院校资源稀缺且水平有限,仅有萍乡学院一所本科院校,而该院校人才培养方向虽然在调整,但暂时未能很好地匹配本地企业需求;其二是待遇条件有限,使得当地企业难以引入高层次人才。萍乡市政府通过“昭萍英才”计划推出了人才公寓、生活补助、科研经费支持等优惠政策,但由于邻近竞争力较强的长沙,加上各地普遍重视人才,萍乡现有人才政策并不具备明显优势,人才引进效果不理想。
萍乡也积极尝试其他措施补全人才短板,如鼓励院校科研人员进企业,建立科创中心引进外地高校入驻,借力产、学、研合作等。这些措施起到了一定的作用,如园内企业新科环保就通过与中国建材研究院的战略合作,共享研发团队,解决对高端人才的需求,但就园区的整体产学研合作情况而言,这些政策尚未得到充分的利用。
结论与建议
本研究在考虑环保产业特点、创新链构建所需的创新创业资源要素以及园区长远发展所需的过程性投入的基础上,建立了适用于环保产业园的创新创业绩效评价指标体系,并且通过参考高新园区、优秀环保企业的发展数据设置量化评价规则,提高评价结果的可靠性。
应用该评价指标体系评估了萍乡市大气环保产业园创新创业绩效的变化及原因,认为顶层设计对环保产业园的发展具有引领性意义,需要重视;各类政策出台可以促进创新创业资源要素投入,带来创新创业产出增长;创新创业资源要素投入的效果需要较长的周期才能充分显现;创新投入和人才投入增长困难,帮助欠发达地区园区突破困境需要机制创新。
本研究建立的环保产业园创新创业绩效评价方法既可用于评估园区的创新创业发展变化,又可用于比较不同园区的创新创业绩效水平。建议环保产业园的创新创业发展应重视顶层设计及其落实,可以环保产业园创新创业绩效评价指标体系为基础,建立园区考核评价机制,引导和促进园区更科学地开展创新创业活动。地处科研高校资源较为匮乏、经济水平较为落后区域的园区,要从根本上解决人才引进困难、创新能力不足的问题,不能仅依靠常规人才优惠政策,而应该灵活变通,利用周边发达城市资源,通过产学研合作、“人才飞地”等柔性模式突破困局。(作者：陈青 常杪 徐欣馨)