在经济新常态的背景下，发展创新型产业、建设创新型产业用地是落实存量规划要求的重要方式。中机院（
http://www.reportway.org）文章首先解读了福州市创新型产业用地政策，并分析了福州市创新型产业发展的主要障碍，进而以问题为导向，以提升存量用地使用效益为目标，从完善产业门类、建立协调机制、加强指标控制、强化用地保障、实施差异化地价管理等方面提出了福州市创新型产业用地的规划与管理策略思考。
1 福州市创新型产业用地的政策述评
1.1 福州市创新型产业用地的政策解读
创新型产业一般是指融合研发、创意、设计、中试等具有明显创新、创意特征的产业，具备科技含量高、带动能力强、土地利用集约节约、低碳环保等优势。为促进创新型产业的发展，规范创新型产业用地管理工作，福州市人民政府于2017年8月发布了《关于创新型产业用地管理的实施意见（试行）》，从产业门类、适用园区、准入标准、开发强度等方面提出了创新型产业用地的发展指引。
福州市的创新型产业门类包括信息技术、生物医药、高端装备研发、新材料、海洋高新产业5类，创新型产业政策适用范围为金山投资区、福兴经济开发区、福州市软件园、马尾科技园、仓山科技园5个工业园区。创新型产业项目应符合创新型产业门类要求，单位达产税收不低于每平方米建筑面积600元。创新型产业用地原则上按工业（创新型产业M1）用途登记土地使用权，以区别于普通工业用地。在开发强度上，要求提高创新型产业用地容积率，原则上不低于2.0，以提高产业土地集约利用水平。
1.2 福州市创新型产业发展的主要障碍
1.2.1 适用产业覆盖面低，实力企业难以获得政策扶持
福州市将创新型产业门类规定为信息技术、生物医药等5类，适用产业覆盖面低，将一些具备创新型产业特征的优势产业排除在外，如文化创意、新能源、现代物流等，导致这些优势产业中有实力的企业难以获得创新型产业的政策扶持。此外，创新型产业覆盖面低，一方面可能导致创新型产业园区在建设中涉及大量拆迁与重新招商工作，不符合园区的发展实际；另一方面也由于政府主导过强，难以发挥市场在资源配置中的作用。
1.2.2 政府企业利益博弈，企业扩大发展空间难度加大
随着城市发展空间受限，土地资源日益稀缺，政府希望从有限的土地中获得更多的地价收入与税收收入，企业则希望以较低的成本在区位环境良好的地段扩大生产规模。政府提倡通过“企业入园”提高产业发展效益，而工业园区往往位于地价较低的城郊地带，加剧了城市钟摆式的交通问题，随着产业转型升级，科研、设计、创意等生产性活动可在楼宇内进行，强调功能混合，利用城市中心的零星用地建设工业楼宇发展创新型产业成为企业新的发展诉求。政府与企业的利益博弈加大了企业扩大发展空间的难度。
1.2.3 相关规范规章限制，创新型产业用地指标不健全
(1）开发强度指标不完整，园区增容与环境提升难以协调
福州市对创新型产业用地开发强度的规定仅有容积率这一指标，对建筑密度、建筑高度、绿地率等指标缺乏指引，存在指标体系不全的问题。《福建省城市控制性详细规划编制导则》等规范规章对工业用地容积率的规定基本在1.0左右，绿地率在10%～20%，建筑系数在40%～50%。随着城市发展空间受限，实力较强的企业空间增容诉求增大，以往低强度、高密度、低绿地率的开发模式已不适应园区发展实际，若参照一般工业用地的开发指标，则难以满足创新型产业与创新人才对园区环境的需求。
(2）配套设施用地占比偏低，支撑产业转型发展能力较弱
随着产业转型升级加快，生产制造与科技研发、创意设计、配套服务等成为工业不可缺少的组成部分，将工业限定为生产制造业已不能满足产业发展的需求[2]。国外先进创新型产业园区的技术配套用地面积占比基本在15%以上，商务与生活配套用地面积占比基本在10%以上。《福建省城市规划管理技术规定》要求工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%。工业园区内利用工业用地发展经营性生产服务业（研发设计等）受到严格限制，不利于创新型产业的发展[3]。
1.2.4 用地管理保障不足，土地闲置与增容诉求并存
福州工业园区普遍面临土地闲置与企业空间拓展难度大并存的问题。生产效益低下的企业土地闲置问题较为严重，而生产效益良好的企业则面临难以扩大生产规模的瓶颈。福州市目前的产业政策还需要进一步完善，为企业拓展空间提供便利，例如福州市规定创新型产业用地不得分割转让，不能根据企业的经营状况促进有限的土地资源流向有实力的创新型企业。创新型产业用地未纳入以控规为代表的法定规划中，在用地出让、招商引资、项目建设等方面也存在障碍。
1.2.5 市场规律考虑不足，高额地价制约企业转型意愿
福州市创新型产业用地出让起价按50%工业和50%办公基准地价与市场评估价两者择高确定。一方面，数倍于一般工业用地的地价，对于不符合创新型产业门类要求的现状企业来说难以负担，同时也缺乏企业用地回购的政策与资金保障，企业就地转型的意愿较低；另一方面，在资金保障不足的状况下，高昂的地价不利于创新型企业的引进。
2 福州市创新型产业用地规划与管理策略思考
2.1 完善创新型产业门类体系
2.1.1 政府主导式的正面清单管控
正面清单管控是一种通过规定具体的创新型产业门类进行管控的方式，政府可通过正面清单明确重点扶持的产业，凸显政府的产业决策，是一种政府主导的产业管控方式。杭州、深圳、南京等城市均采取正面清单管控方式。福州市界定的5类创新型产业发展水平还不高，尚未形成集约化经营，如果将创新型产业局限在这5类，可能导致园区招商的长期性和建设的滞后性，加剧土地闲置、效益低下等问题。
综合以上考虑，笔者认为可以构建“5+N”的福州市创新型产业正面清单管控体系（图1）。在“5+N”的体系中，“5”是指福州市目前界定的5类产业；“N”是在此基础上以创新型产业优势特征为引导拓展出来的产业类型。参考深圳、杭州等城市以及国家鼓励发展的产业，建议将文化创意、节能环保、现代物流、新能源、新能源汽车、总部经济、高端现代服务业等纳入其中。
2.1.2 市场主导式的负面清单管控
负面清单管控是一种通过规定不适用创新型产业用地政策的产业门类进行管控的方式，相比正面清单管控，具有更高的弹性。由于负面清单以外的产业均可享受创新型产业政策，市场选择作用凸显，是一种市场主导的管控方式，有助于发挥市场在资源配置中的作用。负面清单管控方式覆盖的产业门类相对更广，适用于创新型产业发展水平较高的阶段。
福州市创新型产业发展到一定水平时，可采取负面清单管控方式。笔者认为负面清单主要包括三类产业，一是对生态环境与居民生活影响较大的污染性产业，主要包括建材、化工、纺织、塑胶、金属冶炼等；二是生产效益低下、土地集约利用水平较低的产业，主要为食品加工、机械制造等传统产业；三是因工艺要求需占据大量空间，难以提高开发强度的产业，如造船工业、大型机械设备制造业等。
2.2 建立政府与企业利益协调机制
2.2.1 完善创新型产业用地供应与监管机制
在创新型产业用地的供应上，采取“适当降价”与“严进严管严出”相结合的模式，通过适当降低地价，降低有实力企业的拿地成本，保障企业拿地后的扩大生产能力；“严进”方面要求产业门类是创新型产业，同时应满足单位建筑面积税收要求；“严管”方面通过规定企业每年应达标的单位建筑面积税收标准，通过税收调节促使企业提高土地使用效率，避免土地闲置；“严出”主要针对税收连续多年未达标的企业，收回土地使用权，同时按已使用土地年限占土地出让总年限的比例补足出让时给企业减少的地价。
2.2.2 允许企业利用零星存量用地拓展空间
福州城区中心地段配套设施已基本健全，现有较多零星用地难以用于居住等建设，建议允许企业利用零星地块建设工业楼宇，为创新型产业提供更多发展空间。零星用地建设工业楼宇可极大提高土地使用效益，同时加强城市功能混合度，有助于缓解城市问题。
2.3 加强创新型产业用地的指标控制
2.3.1 开发强度指标
深圳、苏州、杭州、长沙、合肥等城市的创新型产业园区平均容积率基本为2.0～4.0（表1），《福建省城市控制性详细规划编制导则》（试行）将工业研发用地的容积率规定为1.0～3.0，绿地率20%～30%，建筑系数为30%以上。容积率可采用设定上下阈值的方式进行管控，结合不低于2.0的要求，建议容积率控制在2.0～3.0之间，3.0以上的工业项目进行具体研究确定。为打造良好的创新型产业园区环境，绿地率建议采用福建省控规导则规定的上限30%，同时保证20%的绿地率下限，即20%～30%；创新型产业以办公职能为主，建筑密度参照《福建省城市规划管理技术规定》的办公用地标准，控制在35%以下，为保障必要的产业空间，建筑密度需在25%以上，即25%～35%（表2）。
2.3.2 用地结构指标
创新型产业的从业人员多为研发、设计等行业的高素质人才，对日常商务、休闲、居住等配套有一定的需求[4]，创新型产业园区应强调土地的混合利用。参照国外创新型产业园区的建设经验（图2），笔者构建了“5311”的土地利用结构体系（图3），以生产、办公和科研为主要功能的用地面积占比50%左右（其中技术配套用地面积占比15%左右），绿地与开敞空间用地面积占比30%左右，商务配套与生活配套用地面积占比10%左右，其他用地面积占比10%左右（表2），该体系有助于完善园区的配套设施建设。
2.4 强化创新型产业用地保障
2.4.1 将创新型产业用地规划纳入法定规划
为保障创新型产业用地的有效落实，需要将其纳入到法定规划中。考虑到创新型产业用地与一般工业用地在开发强度、空间形态等方面的差别，应予以区分，建议以M（创新型产业用地）的用地类别将创新型产业用地纳入城市各片区的控制性详细规划，并以地块图则的形式明确创新型产业用地的容积率、建筑密度、绿地率等指标，指标的取值可参照前文的研究结论，为提高土地效益，塑造良好的园区环境提供规划保障。
2.4.2 灵活创新型产业空间分割转让管理
为应对创新型产业用地不可分割转让带来的企业发展空间受限、土地集约利用程度不足等问题，建议借鉴杭州、深圳等城市的经验，灵活创新型产业用地的分割转让管理。在已取得出让土地使用权和保持创新型产业用地性质不变的前提下，经市政府批准，允许企业将用地整体或按规划确定的分割单元转让，政府保留优先回购权[5]。同时，为避免工业房地产炒作等负面效应，应严格控制转让时限，并规定转让增值收益按比例上缴[6]。
2.5 实施差异化地价管理
地价因素是限制企业朝创新型产业转型发展的重要因素，建议打破“一刀切”的地价标准规定，结合创新型产业用地的区位环境进行差异化地价管理。区位环境良好、周边商业商务配套密集的地段按所在区域“50%工业+50%办公地价”的标准确定创新型产业用地地价；周边以工业用地为主，发展较为成熟的工业地段参照杭州市的做法按所在区域“1.5倍工业用地地价”的标准确定创新型产业用地地价；区位环境欠佳、发展处于起步阶段的地段，按所在区域“工业用地地价”的标准确定创新型产业用地地价。通过差异化地价，为企业结合自身实力和发展诉求提供多样化的用地选择，同时通过市场竞争，将有限的土地资源向经营状况良好的企业倾斜，进而提高土地利用效率。
结语
发展创新型产业是促进产业转型发展、提高土地利用效率的重要方式，福州市在创新型产业发展上还存在适用产业覆盖面低、政府企业利益博弈、相关规范规章限制、用地保障与市场规律考虑不足等问题，本文以问题为导向，借鉴国内外的实践经验，从完善创新型产业门类体系、建立政府与企业利益协调机制、加强创新型产业用地指标控制、强化创新型产业用地保障、实施差异化地价管理等方面提出了福州市创新型产业用地的规划与管理策略，为创新型产业用地的开发建设提供参考。（作者：林兆楼 黄清明）