中机院对如何跨过通用航空产业发展障碍体制这道坎的探讨
5月17日，国务院办公厅公开发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》（下称《意见》），无异于行业翘首以盼的甘雨。
长期以来，中国通用航空发展空间巨大，这是行业内外大家共同的认识。但就我国通用航空发展的过程而言，则是甜酸苦辣兼具，个中滋味谁干谁知道。的确，自2010年国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》支持通用航空发展以来，近6年过去了。尽管低空开放工作有了进展，国家相关部门也出台了相应的促进政策，但关键性的政策始终没有出台，通用航空运营及产业发展需要的环境尚未形成，通用航空起飞难、落地难的问题还没有从根本上解决。究其原因，除了通用航空政策体系及运营的建立固然需要一个过程外，整个行业遇到了发展过程中的制度性和体制性障碍。若不能迈过这道坎，就只能继续徘徊不前。
正是在这样一个关键的时期，国务院办公厅发布了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，可谓意义深远。它的出台将给整个行业带来哪些重大的影响？
与公共运输航空相比，通用航空应用领域更广，广泛应用于交通运输、工农林业、海洋作业、公务商用、航空运动、旅游、个人娱乐等，在防灾救灾、应急救援、环境保护与综合治理、社会公共服务领域也发挥着重要作用。
根据用途的不同，通用航空产品也涵盖了从公务机、多用途飞机、轻型飞机、直升机、运动飞行器到无人机的各种各样的机型，形成了庞大的周边和地面延伸产品集群，横跨航空技术与研发、航空制造与维修、通用航空机场、通用航空运营、通用航空培训、通用航空服务、航空文化等多个产业领域，产业链长，投资拉动效应达到了1：12。
通用航空发展还可以促进产业升级，带动新材料、电子信息、装备制造等向高端化发展。同时，发展通用航空也可以产生很强的消费促进效应，既包括公务机、私人飞机购买，也包括个人飞行、公务飞行、航空观光游览、个人娱乐飞行、飞行培训等通用航空服务消费。
通用航空还是一个二、三产融合非常好的产业，集制造、运营、服务于一体，并延伸到金融、保险、教育培训等产业领域。通用航空也是一个由众多中小企业构成的产业，发展通用航空可以产生很好的就业促进效应。
通过以上特征我们可以看到，通用航空发展可以有效地促进投资、拉动消费、带动就业，且我国通用航空市场潜力大、发展动力强，只要政策到位，可以收到立竿见影之效，应该是应对经济下行的一剂良方。
此外，在防灾救灾、应急救援、环境保护与综合治理、社会公共服务领域，通用航空可发挥重要作用。我国是一个自然灾害多发区，地震、泥石流、台风、雪灾等重大自然灾害时有发生。通用航空是最为有效的救援工具和手段。但由于我们可用于救援的飞机以及供通用飞机起降的机场都太少，每当需要救援的时候，我们的救援飞机能出动的数量极其有限，且长时间派不出去，最后100公里的等待让社会着急、让政府着急。所以，发展通用航空可以大力提高我国的应急救援能力。除了救援外，通用航空也可以在社会维稳、治安执法、交通疏导、医疗救护等危机处理及社会服务方面发挥重要作用，有效完善政府服务手段。
我国通用航空遇到了一个结、走到了一个坎，具体是指什么？
第一，政策落实慢，措施不到位。自2010年国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革意见》以来，低空空域管理改革工作确实有了进展。与过去相比，低空飞行审批宽松了，审批时限也缩短了。但由于与低空开放有关的关键性政策还没有出台，通用航空飞行活动的开展仍然不那么容易，尤其是难以实现低空飞行常态化。只有实现由点到线低空飞行常态化，通用航空的交通属性才能体现，才能促进通用航空产业的发展。除低空开放问题外，目前通用航空的一些行业管理政策无法满足行业发展的需要，体现为多头管理、程序复杂、标准过高等，也阻碍了行业的发展。
第二，基础设施薄弱。现在每年都有超过300架新的通用飞机源源不断地进入我国，一个越来越突出的问题是，由于通用航空机场奇缺，没有机场可以停放，也缺乏足够的设施保障飞行。在通用航空发达的美国，有近2万个机场可以供通用飞机起降。而我国通用机场加上临时起降点的数量只有约400个，这其中获得民航局机场运营许可的通用航空颁证机场也就40多个。事实上，无论是地方政府、通航企业还是民间资本，对通用航空机场都表现出了很大的投资热情。但长期以来，通用航空机场的建设审批程序复杂、周期长，导致通用航空机场建设难。除机场外，通用航空运营所依赖的地面服务保障体系、低空监视与飞行服务保障体系也极不完善。
第三，产业体系缺失，产业利润外溢。每年新增的通用飞机几乎都来自国外，有相当一部分的国际合作项目都是海外并购或者只是简单的国内组装生产，导致产业利润外溢。而通用航空运营与通用航空服务的经济效应在国内还远未产生。同时，通用航空产业生态还未形成，产业环节有缺失，产业体系亟待完善。
第四，企业经营困难重重，整体效益低。目前，通用航空运营企业规模普遍偏小，绝大多数企业处于亏损状态，整体效益低下。针对这一情况，国家已连续4年对通用航空企业开展公益性作业和引进飞行员实施了总额达12亿元的财政补贴，这才维持了通用航空企业的运营。全行业整体经营困难的原因，不是没有市场，而是目前的运营环境难以实现低空飞行常态化，通用航空运营业务难以持续性地开展，尤其是新兴业务开展困难。除少数通用航空公司外，绝大部分企业业务开展规模极其有限。如再不着力解决企业运营环境问题，部分企业将很难再坚持下去。
那么，《意见》的出台对行业发展的具体意义有哪些？
《意见》的出台的确具有现实而深远的意义，一是有助于推动现实性问题的解决，二是有利于行业的长远发展，具体体现在：
提振行业的信心。2010年国家释放出开放低空发展通用航空的政策信号，激发了各方发展通用航空的热情，但由于制约通用航空发展的一些关键性问题长期得不到解决，通用航空的社会经济效应没有得到应有的体现，行业参与者，尤其一些新进入行业的投资者从最初的兴奋到无尽的期盼，再到后来的徘徊与失望，甚至选择了离开这个行业。
从长远来看，大家对行业前景的乐观判断没有分歧，但就行业发展的阶段性判断的确出现了分歧，甚至对国家是否还支持这个行业的发展产生了怀疑。应该说，《意见》的出台进一步表明了从国家层面支持通用航空发展的政策意向，有利于打消从业者的疑惑，提振行业发展信心。事实上，不仅是该《意见》，从去年底以来，我们注意到来自中央及国家层面的支持通用航空发展的政策信号就已开始频频显现。
例如，2015年11月《中共中央“十三五”规划建议》提出“加快完善水利、铁路、公路、水运、民航、通用航空、管道、邮政等基础设施网络”；2015年5月国务院印发的《中国制造2025年》提出“大力发展航空航天制造业，推动直升机、无人机和通用飞机产业化”；其他似乎与通航无关的政策也纷纷指向通用航空，如2015年9月六部委联合发布的《促进旅游装备制造业发展实施意见》提出“要推动低空飞行旅游装备产业化发展”，2015年11月国务院《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》提出“要加快推进低空空域开放，合理规划建设通用机场，促进通用航空消费日益普及”等。
2.解决制约行业发展的制度性和体制性问题。这也就是我上面提到的我们所遇到的发展瓶颈——“结”和“坎”，如低空空域开放以及开放以后的管理问题，通用机场的申报审批、投建机制及建成后的管理和区域性空域使用的协调问题，通用航空飞行安全管理问题等。这些问题不是单一的管理部门就能解决的，需要跨部门协商，制定跨部门的政策措施，甚至可能需要重新进行顶层制度设计及管理安排，也就是说需要上升到国家层面去解决或协调。《意见》的出台有助于破解这些难题，有助于解“结”和迈“坎”，促使我国通用航空破局发展。
3.明确了解决问题的方向及具体措施。《意见》来自国家层面，自然具有很强的宏观指导性，但同时内容非常具体，具有很强的可操作性，为一些关键性、制度性问题的解决指明了方向，明确了责任主体，同时也就一些非常具体的现实性问题的解决直接制定了措施。我们相信，《意见》的出台对一些现实性问题的解决可以收到立竿见影的效果，而对于正在走程序、正在研究或者需要进一步研究的政策的出台会起到加速器的作用。
这些年，国家出台了不少关于发展通航的利好政策。那么，在实践过程中，这些政策如何能够更好地落地？
国家的确出台了不少发展通航的利好政策，有些政策非常具体，具有可操作性且可直接实施，比如对通用航空企业及业务开展所实施的财政补贴，以及通用航空机场核准权限的下放等。这些政策开始实施，并发挥了很好的作用。还有一些政策只是给出了解决问题的方向或政策意向，需要相关部门进行专门研究，甚至跨部门协商后制定具体的可操作的实施细则。还应该建立政策实施的督察机制，即督察政策的实施情况，并对政策实施效果进行评估。