德国新能源汽车产业发展分析及启示

产业政策实质上是政府对产业活动的一种主动干预， 其功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源，具体表现为加强对产业的引导，制订切实可行、 利于产业健康发展的法规标准，以及出台具有前瞻性的方针政策和具体的补贴措施等。政策的激励和引导对一个新兴产业的培育和发展尤为重要。目前， 新能源汽车在总体上还处于发展的起步阶段，因市场环境不完善而出现了市场低效的问题。政策规制是纠正市场低效的一种有效手段。 ① 换句话说， 新能源汽车发展存在着政府实施激励性政策和规制的需求。 ② 在实践中， 新能源汽车作为战略性新兴产业在世界各国都已基本达成共识，各国政府都高度重视其发展，并在近年纷纷出台了各种激励政策，促进其技术研发，鼓励其示范运行，进而推动产业发展。德国发明了世界上第一辆燃油汽车，开发了世界上第一条高速公路， 也是传统汽车工业强国，汽车工业产值约占国内生产总值总量的 20% 。为了保持在全球汽车工业的领导地位，德国政府近年来不断推出激励新能源汽车发展的政策， 前所未有地加大了新能源汽车研发与产业化力度， 其主要政策思路对我国发展新能源汽车具有一定的借鉴意义。
一、 政策制定的背景
( 一) 全球新能源汽车发展的影响
在能源消耗和环境污染的双重压力下， 世界各国政产学研界都把新能源汽车的研制和推广作为未来战略性新兴产业培育的重点之一。世界上主要的汽车技术先进国家，如美国、 日本和欧洲的一些国家都制定了新能源汽车产业发展政策， 从发展规划、 示范运行和推广应用上予以支持， 具体做法如下:
1、 制定清晰的新能源汽车产业发展规划，明确目标和技术路线， 提出不同阶段汽车节能和减排计划;
 2、实施大规模的“政府 － 企业合作伙伴” 项目， 推动新能源汽车的研发和示范;
3、 制定并实施多层次优惠政策，鼓励新能源汽车的推广和应用。把新能源汽车产业发展作为国家战略的一部分， 制定和实施激励政策予以支持，这是世界各国的共同点，不同点是各国选择了不同的重点扶持领域。如日本以产业竞争力为首要目标，在插电式混合动力、 纯电动和燃料电池三种电动汽车上齐头并进。美国以节能减排为首要目标出台扶持政策， 力推增程式电动汽车和纯电动汽车。而德国原来的重点是扶持清洁燃料汽车和燃料电池汽车， 受美国、 日本和中国等国对电动汽车的热情日益高涨的影响， 特别是看到这些国家的电动汽车技术日趋成熟，德国开始战略转向，近期以市场为目标力推纯电动汽车和插电式混合动力汽车，同时把氢燃料电池汽车作为长远发展目标，在政策扶持上相应地转变为重点扶持电动汽车。
( 二) 欧盟政策框架的影响
欧盟历来重视节能减排，制定的一系列能源和环保政策为其在世界上树立了绿色标杆形象。欧盟政策对德国等欧盟国家新能源汽车产业政策的形成产生了重要的影响，在欧盟政策统一框架的指导下， 各国根据自身社会和经济发展水平， 以及对新能源汽车产业的重视程度， 制定各自的新能源汽车产业政策。 ① 欧盟政策框架对德国新能源汽车产业政策的影响主要表现在两个方面: 其一是低碳能源战略，其二是严格的排放法规。在低碳能源战略方面，欧盟一直走在世界前列， 从 1991 年起便开始出台各种政策和计划，强调节约能源和使用可再生能源。欧盟在1995 年发表了《欧盟能源政策绿皮书》 ，1997 年又公布了《欧盟未来能源: 可再生能源白皮书》 ， 确定了欧盟在能源结构中增加可再生能源比例的行动纲领。欧盟在其出台的一系列能源政策中，尤为重视可再生能源及生物燃料的应用。 ② 欧盟委员会 2005 年通过“关于能源研发的第七框架计划” ，强调可再生能源发电、 燃料生产、 清洁煤技术和智能能源网络等的使用。在 2007 年，又公布了“新欧洲能源政策” ，提出到 2020 年将温室效应气体排放量降低 20% ，将可再生能源的比例提高到 20% 的目标， 并把生物燃料和氢燃料作为发展重点。对欧盟而言，降低交通业对原油的需求量对于调整其整体能源结构意义重大。目前，欧盟 96% 的交通工具仍然需要依赖石油驱动。因此， 欧盟希望到 2050 年能够将交通业改造成为能效更高、 更加清洁、 具有竞争力和高度机动性、 能够满足经济发展需要的现代交通业。欧盟的具体计划是，到 2030 年将城市交通中燃油汽车的数量削减一半左右，到 2050 年在城市交通中全面停用燃油汽车。
二、 德国新能源汽车产业政策要点
近年来，德国凭借在可再生能源领域的领先技术，全力推动新能源汽车的发展和传统汽车产业的转型，而汽车产业的转型又带动了整个德国经济发展方式的转变。 ③德国新能源汽车产业的发展， 除了凭借其技术领域的优势外， 其产业政策的作用也不容忽视。下文从战略目标、 重点扶持领域以及组织保障等方面对德国新能源汽车产业政策进行要点解析。
( 一) 战略目标
2009 年 1 月， 德国出台《一揽子经济刺激计划Ⅱ》 ， 从 2009 年到 2011 年为研发和推广电动汽车提供 5 亿欧元资金支持。同年 9 月， 德国发布《国家电动汽车发展计划》 作为德国发展电动汽车的纲领性文件， 目标是到 2020 年， 德国所拥有已上路纯电动和插电式混合动力汽车达 100 万辆， 让德国成为世界电动汽车市场的领军者。①2010 年 5 月，德国政府成立了“电动汽车国家平台” ( NPE) ; 2011 年 5月 16 日，“电动汽车国家平台” 正式发布的第二份政策咨询报告将未来德国电动汽车发展分为三个阶段: 1、 2011 － 2014 年为市场准备阶段，重点是研发和开展示范项目; 2、 2015 － 2017 年为市场推广阶段，重点是电动汽车及其配套基础设施的市场推广; 3、 2018 － 2020 年是规模化市场形成阶段，重点是形成可持续的商业模式。 ②然而，根据德国能源与水经济协会( BDEW) 发布的信息， 德国目前注册的电动汽车数量为 10401 辆，这个数目在 2012 年年初时为 4500 辆，到当年年底时是 7407辆。 ③ 关于 2020 年达到 100 万辆的目标能否实现，目前在德国引起了广泛的讨论，若没有财政补助，乐观的情况下， 德国依然可以达到这个目标， 但是不乐观的情况下，德国到 2020 年道路上只能拥有 15 万到 20 万辆电动汽车。 ④ 尽管电动汽车数量总目标不易实现，但是默克尔政府坚持这个目标，并强调这个目标对于德国成为电动汽车领先市场和电动汽车技术领先供应国的重要性。
( 二) 政策重点扶持领域
德国在 2011 年 5 月 18 日发布的政府行动计划中， 提出在 2013 年年底前将投入电动汽车研发的政府资助由之前规划的 10 亿欧元提高到 20 亿欧元， 并将推动建设 3 － 4 个国家级大规模示范项目。 ⑤ 为确保电动汽车发展目标的实现， 德国政府在如下各方面通过制定政策予以支持。
1、 技术路线的选择: 德国根据自身发展的实际情况， 在“国家氢能和燃料电池技术创新计划” 已经顺利实施的背景下，将纯电动汽车和插电式混合动力汽车以及增程式电动汽车作为发展对象， 即明确国家新能源汽车发展方向的“电动化” 趋势。德国“国家电动交通工具发展计划” 将重点放在电池和相关电驱动技术上， 该计划所涉及的电动交通工具，主要指小汽车、 轻型商用车、 两轮车( 踏板摩托车、 电动自行车) 以及轻型车，也包括城市巴士和其他车辆。 ⑥ 这个技术路线的选择是结合了对国家电网和能源结构转型的考虑，因为大量发展电驱动交通工具， 可以将其载体电池连接至电网， 提高电网的运行效率和稳定性， 并扩大一次能源的选择范围，减少对传统能源的依赖。2、 对能量储存技术的扶持: 德国把电池和双层电容器的研发作为扶持的重点。
德国《国家电动汽车发展计划》 对未来电池费用、 能量密度、 寿命和循环强度等参数都设定了具体的目标，强调在保证高效电池在功能方面的优势外， 还必须持续提高其质量和可靠性以及降低成本，并明确电池作为储能载体的双重作用， 即除了承担车辆的能源输出、 牵引功能外，还应作为电网的反馈部件。 ①早在 2007 年，德国政府就已经把锂离子电池作为攻坚项目予以扶持。德国联邦教研部在“高 技 术 战 略” 总 体 框 架 下， 于 2008 年 发 起 成 立 锂 离 子 电 池 联 盟（Lithium-ion battery， LIB) ，开展电能存储技术， 尤其是锂电池的开发工作， 联邦政府在该联盟启动时拨付了 6000
三、 德国新能源汽车产业政策对我国的启示
通过以上对德国新能源汽车产业政策的考察， 可以从中得到如下一些对我国具有借鉴意义的启示
第一，政府角色定位清晰，具体体现在政府主导政策制定， 引导建立市场， 搭建高层合作平台。电动汽车是未来具有重大影响的新兴产业， 各国政府在起步阶段起到十分关键的作用。从德国《国家电动汽车发展计划》 中可以看出， 德国政府在制定电动汽车发展规划和相关政策、 搭建高层合作平台和促进政产学研合作上定位清晰，作用明显。德国政府形成多部委协调机制， 建立了国家电动汽车平台， 并成立专门的联合工作组，协调政府各部门的工作， 促进政界、 科技界和工业界的合作，系统推进电动汽车的发展。
现阶段，我国政府需要建立相关部委的协调机制，制定国家层面的统一发展框架。虽然我国目前也形成了“四部委” 联合机制①， 但还应当考虑纳入国家能源局、交通部和环境部。同时，也需要借鉴德国建立一个新能源汽车的国家协调平台， 整合政界、 产业界、 学术界、 地区和消费者的力量， 形成分工明确的联合工作小组， 共同推动产业发展。
第二，总体规划全面细致，阶段目标明确， 技术路线清晰。德国电动汽车产业的发展作为其能源转向政策的重要组成部分，一直被联邦政府置于战略高度， 政府在其总体路线规划上，尤其是技术研发目标上进行了详细的布局。同时， 政府紧密联系经济、 技术、 交通、 建筑、 教育等多方部门， 促成各方在发展未来交通和调整能源结构方面保持高度一致。 ② 德国在“国家电动交通工具发展计划” 中述及研究和开发领域时，既全面总结、 回顾以往的项目和成果， 又详细分析今后研发工作的重点，甚至细化到具体的技术，具有很强的实践指导性和操作性。 ③ 我国在新能源汽车的研发上，确立了“三纵三横” 研发布局， 但在制定规划时内容空洞宽泛， 不便于实施，需要借鉴德国的做法，做细致规划，不仅在技术研发上进行详细布局， 还要在配套设施、 政策法规、 用户培育及交通规划等领域做出全面、 细致的安排。
第三，政府资助聚焦于技术研发，通过政府资助带动产业投资， 形成企业主导、产业链协同发展的局面。德国相关扶持政策聚焦在研发和示范两端， 未对电动车购车提供任何补贴，产业发展主要依赖技术研发驱动和产业自我驱动。政府在产业发展初期对研发的支持政策有效地促进了德国新能源汽车的研发。如德国政府将电动汽车的关键技术———锂离子电池技术作为攻坚项目， 为了促进锂离子电池的研发，德国政府发起成立锂离子电池联盟， 并为此拨付 6000 万欧元预算作为资助。但投资主体还是企业， 在锂离子电池联盟中， 德国产业界五大巨头( 博世、 大众、 巴斯夫、 EVONIK、 Lintec) 出资 3． 6 亿欧元， 与科研应用界的 60 家单位相互合作， ①共同攻克技术难关。由此可见， 产业自身就处于的主动位置。相比而言，我国新能源汽车部分核心技术研发水平落后， 产业化能力薄弱， 相关整车企业自主研发积极性不足。有鉴于此，我国政府和产业界应进一步重视加大研发投入，并全力提升新能源汽车关键技术和零部件的产业化能力。新能源汽车产业政策在具体的突破“点” 上要布局到位， 在新能源汽车相关的材料、 零部件、 电池组块、 电池到整体系统以及应用的整个价值链环节的研究、 优化和融合上， 从基础研究到市场引进，需要通过政府计划联合产业界、 科学界， 发挥协同作用。政府政策只是引导，真正的产业发展还是要靠产业自我驱动，政策真正的作用是通过实施各项重大资助项目，以促进和带动产业链主体参与到市场和技术的准备工作中， 最终形成市场导向、 企业主导的产业发展模式。
最后，注重就业和培训等看似边缘但又重要的环节的计划。对于电动汽车， 需要重新思考汽车的属性，在开发更高效的电池和驱动系统的同时， 未来对于相关工程师和专业人员的培训和教育也至关重要， 而这些都需要提前做好长远规划。德国在“国家电动交通工具发展计划” 中，提出要对相关领域的人才进行培养和职业培训，尤其是为已在业内工作的技术人员提供再培训， 同时还提到安全教育、 原材料可获得性等环节，充分考虑了还未起步的电动车将要涉及的方方面面。而这些方面在我国还都是薄弱环节，因此可以借鉴德国的做法，尽快制定与电动汽车相关的就业培训、 安全教育和原材料获得等计划， 以应对电动汽车未来大规模发展的趋势。