政府引导基金、产业基金开展资本招商的路径

在党的二十大精神指引下，各地政府的“投资基金”得以结构化存量整合、增量规模的优化渐渐复苏，国家各部对于地方政府“投资基金”与“招商引资”给予了重大政策和要求，各地政府在不同的产业经济发展中，希望借鉴先进地区的发展模式和基金的投资管理经验。

如何运用地方“政府产业基金”来发展经济？怎样通过“政府产业基金”运作管理来实现资本招商和产业投资的良性循环？用最少的政府出资来撬动更多社会资本？实现存量资产的保值增值，减少负债与不良资产并购出表？走运用地方“政府产业基金”的创新模式和金融工具的强强融合，精准投向、转型升级、招商引智之路。

我们结合“杭州、上海、苏州、合肥、深圳”等地政府产业基金的发展经验，分析不同投资模式的运作管理，围绕基金本质的“设、募、投、管、退”各环节探索，提出了一些“政府投资基金”发展建议。整体来看，几个地方的产业基金模式有各自优势及特点，也存在一定共性。

在政策资金使用方面：一是通过“财政+国资”结合的方式，做大资金基本盘，充分发挥政府资金的引导作用；二是打造“国资引领-产业落地-股权退出-循环投资”的基金运作模式，带动社会资本服务于地方招商引资，实现新兴产业发展和资本增值的双赢。

在产业引育方面，各地的模式均以产业链认知为基础，贯彻“龙头企业-产业链-产业集聚”的发展思路，按照“基金配套产业”的规划，采用“资本招商”+“产业链招商”双轮运作，通过投资招引重点龙头企业，依托龙头企业促进产业聚集。

在营商环境打造方面，各地政府均聚焦资金、技术、空间、政策、人才等关键要素，推出一系列营商优惠政策，吸引和促进创业投资基金的集聚。在基础设施配套方面，各地政府均有意识高标准建设产业园区，并配套各种公共服务设施，以“园区+基金”的方式促进企业入园集聚，苏州、上海等地更是聚焦园区产业主攻方向精准招商，着力推进重点产业“补链、强链、延链”。近年来多地开展了管理办法的修订工作，进一步发挥“有为政府+有效市场”相结合作用。

在有为政府上，一方面各地基金通过提高出资比例、优化返投要求等方式，引导社会资本流入战新产业和当地优势产业。另一方面，逐渐健全并完善绩效评价、让利退出等机制，实行合理的收益分配、利益让渡等机制，进一步激发政府主管部门和管理人的主观能动性。在有效市场上，政府投资基金充分发挥市场化GP的资源配置能力，减少对子基金投资和日常运营的干预，对投资不同阶段的基金设置风险容错机制，提高管理人投资主动性、积极性，并积极拓宽基金退出渠道，实现国有资本滚动投资的良好循环。

根据政府投资基金发展趋势及典型地区的运作模式，我们提出政府投资基金发展启示。

（一）设立阶段：一是顶层设计，明确基金功能定位，政府投资基金的核心诉求在于产业扶持、企业培育，关注国内外产业和资本梯度加速转移带来的产业转移机遇，聚焦投向领域，集中力量办大事。二是事前约束，防范基金运作风险，围绕“设、募、投、管、退”全周期制定完整的风险防控制度，通过强化基金预算管理、规范基金设立程序、前置合规审查、组织专项风险排查等举措构建全周期风险防控体系。三是对“投早、投小”的基金设置投资风险容忍度和投资损失允许比率等容错机制，对于流程合规且尽职履责的基金管理人设置免责条款。

（二）募资阶段：一是开放融合，主动拥抱社会资本，通过设置让利退出条款和激励机制吸引上市公司、产业龙头、资产管理公司、有实力的民营企业、外资机构等投资主体参与设立，扩大募资朋友圈。二是借力GP，通过优化返投倍数和返投范围，推动市场化GP遴选机制落地，提高基金募资能力和募资效率。

（三）投资阶段：一是根据重点产业发展规划，开展产业生态布局，依托产业链“虹吸效应”和园区资源聚合能力，建立本地产业项目储备库，储备重点产业拟投项目。二是专业团队培养，围绕区域优势产业及招商引资需求，以股权投资视角培养相关产业招商引资团队，提供异地项目储备。三是深化与金融机构联动，依托金融机构在产业链条、资金链条、信息链条上的资源，深化投贷联动、投保联动等合作模式。

（四）管理阶段：一是发挥创投机构专业优势和资源优势，在规范企业管理、整合各方资源、推进资本运作等多方面提供专业的管理支撑。二是强化绩效评价结果运用，建立以绩效评价结果为导向的政府投资基金优化机制，提高政府投资基金运作效率。三是数字化管理，搭建基金信息系统管理平台，通过数字化手段对运营管理进行实时动态监控，实现政府投资基金规范运作。

（五）退出阶段：一是明确资金退出机制，约定基金存续期限和提前终止条款，设置明确的退出条款量化指标。二是拓宽退出渠道，探索出台政策鼓励基金份额在股权交易中心进行协议转让或竞价交易，鼓励通过S基金解决基金退出问题。

作为潍坊开展招商引资工作的“急先锋”，潍坊市政金控股集团（简称潍坊市金控集团）积极开展招商引资工作，打出产业链招商、以商招商、资本招商“组合拳”，招商引资成果显著。

今年，潍坊市金控集团新签约总投资10亿元的招商引资项目，迎来首季度开门红，同时20个高附加值、强带动力的重大招引项目正在洽谈推进中。近三年来，共完成签约项目47个，签约金额271.16亿元；立项项目20个，立项金额118.92亿元；纳统到位资金项目15个，引进到位资金16.9亿元。

“资本招商”目前在全国范围内已成为主流，作为潍坊市唯一一家以综合金融运作为主责主业的国企，潍坊市委、市政府自然把资本招商这条线放在金控集团身上。在资本招商这条线上，金控集团所充当的角色是什么？是介绍人？还是投资人？

答案是“两者皆备”。

手握“政府引导基金”这把“金钥匙”，潍坊市金控集团主动担当成为招商引资工作的“急先锋”，利用“基金合伙人”的身份在参与投资过程中形成的“资源”优势，再通过自身的“专业”优势和技术优势，通过大量的调研论证，从所投的外地企业中“优中选优”，积极引导优质企业落户潍坊，有的企业甚至愿意“带资”加入，所投资金超过了金控集团当初对企业的投入。据了解，金控集团所引进的项目，大多是对潍坊市产业链有重大助推作用的企业，而且还会根据企业的需要为其提供配套的投行服务，帮助企业在潍坊尽快落地生根。

晶旺半导体项目2021年，为助推潍坊先进制造业、新材料、信息技术、精细化领域发展，专门设立了规模为两亿元的创投基金，经过与基金管理人的多轮筛选，潍坊市金控集团作为基金出资人，投资了省外一家半导体封装企业—晶旺半导体，通过基金投资该项目4000万后，该企业随即来潍坊签约10亿元，成立凸邦半导体科技有限公司。该公司已投资1亿元在滨海落地，预计年内实现1亿元营收。

以小投资引来大项目，这是“基金招商”的智慧所在。

去年底，在潍城区落地的招商引资重点项目——上海快仓，也是金控集团以政府引导基金联合本地多家国企投资2亿元后，引得企业落户潍坊，签约金额10亿元，目前已携资1亿元在潍城区的激光雷达产业园建成投产，并将继续加大在潍坊投入。该项目落户当年就实现营收3600万元，今年在手订单已超过5000万元，实现了“当年投放、当年招商落地、当年实现营收”。

潍坊政府引导基金成立的一项原则就是“基金跟着项目走”，对症下药，靶向投资，在这样的目标指引下，作为“执行者”的金控集团在全国范围内“按图索骥”，终结硕果。

基金除了可以用来“招商”，还可以用来“引资”。为充分发挥潍坊农业产业优势，去年底，潍坊成立了全省首支预制菜产业基金，在这支基金成立的过程中，潍坊市金控集团起到了举足轻重的作用。

成立基金，“钱”（资金）和“人”（基金管理人）缺一不可，潍坊市把这项工作交给了金控集团，还有一段基金运作的佳话。此前，潍坊市金控集团运作的政府引导基金投资了国家级“服贸基金”，而这支“服贸基金”的管理人是一家央企投资机构——招商局资本。招商局资本有一家兄弟单位专门做农业方面的投资，叫做“招垦资本”，管理着一支国家级农业基金—中垦基金。于是，在市金控集团的引荐下，中垦基金的基金管理人来到潍坊调研了寿光、峡山等地的农业项目后，十分看好潍坊的预制菜产业，并愿意出资50%来帮助潍坊成立预制菜产业基金，另外50%则由市金控集团联合潍坊各县市区共同出资，这下“钱”和“人”都有了，由此，便成立了潍坊市第一支国家、省、市、县四级联动的农业合作股权投资基金——山东中垦股权投资合伙企业，也是省内首支预制菜基金。

这支基金因“预制菜”而生，却不单是为了“预制菜”，其长远规划则是希望通过整合国家级农垦基金在农业农村产业链条方面的优质资源，对潍坊市农业产业链进行投资布局，为核心农业企业赋能，助力潍坊农业产业转型升级。

2021年，潍坊本地企业艾泰克环保科技公司正处于“国五”升级“国六”关键时期，需要大量资金来更新升级设备，潍坊市金控集团联合国内第一创投-深创投、全国知名汽车产业投资人北汽产投、上汽产投、东风汽车、潍柴等为该企业从省外引进投资4.8亿元，给企业带来资金的同时还带来了订单。

四年来，潍坊市金控集团既当“介绍人”，又当“投资人”，共为潍坊引入市外社会资本638亿元。

在潍坊市金控集团的墙上，写着“立足潍坊，面向世界”几个大字，很好诠释了招商引资的思路和布局。为将各地优势资源汇集潍坊，实现“招大商、招好商”这一目标，该集团辗转多个国家进行海外交流，每到一处即留下一个工作站或联络点，以便于对接资源，发现项目。

2015年7月，在特拉维夫成立以色列工作站；2016年1月，在硅谷成立美国工作站，并引进7个项目在潍坊落地。期间多次邀请海外资本来潍考察，成功举办多场路演活动，如2017年诺贝尔可持续发展基金会主席及其基金管理人来潍洽谈业务，并举办了专项路演活动，路演涉及能源、农业、水资源、空气和环境、交通、清洁工业六大领域26个项目和技术；同年，集团美国硅谷工作站携手潍坊食品谷协调推进办公室、美国硅谷潍坊高科技孵化器联合举办“2017硅谷创业者潍坊行”路演，参与此次路演的项目涉及大数据、VR、医药等16个技术，包含中国、美国等多个国家的创业团队，其目的就是尽力去促成国外的优势产业技术与潍坊本地优势产业达成合作。

此外，为借鉴利用先进地区的经验做法，链接高端资源，招引优质项目，潍坊市金控集团还拉起一支专业的招商人才队伍，成立上海业务部，如今已升级成为长三角经济合作组织，一是为潍坊引入资金及投行资源，促进潍坊市经济金融发展；二是举办经贸金融会议及学术交流活动以及开展各项经贸活动，为“接轨新经济、链接强产业”搭建平台。

在潍坊市金控集团内部曾经流传着这样一句话：不要放弃任何一个机会，哪怕我们去跑一百家企业，有一家优质企业能招到潍坊来，那也是值得的！

如今的他们，在发扬着这份拼劲儿和闯劲儿之外，更多了一份“老道”，更加了解潍坊需要什么、企业需要什么，也更加清楚自己能为企业做些什么——以企业的思维来理解企业、帮助企业。

政策有了，优惠给了，后续的一系列配套服务，才是一家地方性国企应该做的，包括资金、土地、厂房等等，甚至是上下游产业链。企业来了以后，去哪里找原材料，产品给哪些下游企业供货，金控集团都要替企业考虑到。

上海快仓项目是一家以无人叉式机器人的生产为主的智能科技公司，对落地园区的类型有一定要求，恰好金控集团曾经在潍城区投资过一个以发展新兴产业为主的激光雷达产业园，园区内的企业与该企业又有很大的合作空间和上下游产业链关系，在金控集团的协调下，快仓项目成功落地。

“引凤筑巢”不止于此。此前，按照潍坊市委、市政府“集中突破重点产业”的战略规划，市金控集团率先布局，先是依靠自己的技术团队，立足潍坊的产业优势，为潍坊量身设计了一套“元宇宙”应用场景，并在具体实践中打造了包括智慧党建、智慧公交、智慧社区等在内的元宇宙生态体系。自去年开始，金控集团主动对接来自于北京的元宇宙技术团队，为了将这颗“种子”深埋潍坊的土壤，金控集团帮他们找场地、找政策、找应用场景、找具体产业、找人才基地等，为他们跑企业、跑学校、跑部门……为他们提供“保姆式”服务，最终，该技术团队成功落地，签约金额10亿元。

潍坊市金控集团也有自己管理的产业园区——位于经济开发区的产融新城，这也是他们将招商引资思路从“筑巢引凤”转为“引凤筑巢”的实践所在。以往都是尽心尽力为别的产业园区做资本运作，如今，该集团自己来建设、运营产业园区。

引凤筑巢，简单来说就是为企业提供“定制化”服务，企业需要什么就给他们建什么；企业需要什么类型的上下游企业，就帮他们引进什么类型的企业。区别于以往的“筑巢引凤”，引凤筑巢这种创新方法可以综合考虑企业的上下游，可更有自主性和针对性地去为企业解决一些实际问题，此举也是由“广招广引”向“选商择商”转变的体现。

创新性和灵活性是该集团保持活力和竞争力的“制胜法宝”。潍坊市金控集团提出，“潍坊需要什么金融业态，我们就创办什么金融业态”。作为潍坊“资本招商”的主力担当，他们提出“潍坊需要什么企业，我们就引进什么企业”；打造产业园区，他们提出“企业需要什么园区我们就给他打造什么园区”。

潍坊市委、市政府对由金控集团打造的这片产业园区期望很高，主要领导多次实地考察、现场调度。潍坊市金控集团对园区打造更是不遗余力，希望将其打造成政府主导、国企引领的产融结合样板工程。目前，生活配套区（专家公寓）建筑面积8.96万㎡，已于2023年交付；产融结合运作区包括3座高层办公楼，31栋多层独栋商墅，建筑面积9.27万㎡，预计2024年8月份交付。

无论是“资本招商”还是“产融结合”，看似是两个概念，说到底都离不开“金融服务实体经济”和“上下游产业链”这两个关键因素，只要抓住了“综合金融运作”这个牛鼻子，就能解好这道题，而潍坊市金控集团无疑是这方面的“高手”和“老手”。