2019年我国地方政府专项债券发行额为25882亿元，2023年全国专项债券发行额是59900亿元。根据《中国统计年鉴》数据，2024年前三季度，中国地方政府专项债发行额为5.02万亿元，同比增长3.91%。地方政府专项债券在快速增长的同时，在发行、使用、管理等实践运作中也出现不少问题。
一、债务规模迅速扩张,偿债压力加大
首先，在经济发展过程中，部分地区专项债务规模增速快于财政收入增长。根据《中国统计年鉴》数据，从2018年至2022年，我国东部、中部和西部地区的专项债余额显著增长。东部由41505.05亿元增至103069.51亿元，中部从13905.74亿元增至48474.36亿元，西部则从16533.69亿元上升至46828.34亿元，东北地区从5466.85亿元上升到10049.20亿元，年均增速达20%～40%。这一快速增长确实在一定程度上促进了区域发展，但同时也给地方财政的安全性带来了潜在压力。专项债务率是衡量不同地区债务压力的重要指标，体现债务规模与财政收入的匹配程度，用专项债务余额与政府性基金收入的比率衡量，东部地区的专项债务率从2020年的1.26%升至2022年的3.42%，表明债务扩张明显，资金需求迅速增加，导致地方财政的灵活性和调控空间显著减小。中部和西部地区的债务率同样大幅上升，西部地区更是从2.92%跃升至6.55%。这些较高的债务率显示出地方政府的偿债压力逐渐增大，尤其是在经济增长速度难以匹配债务扩张的情况下，地方财政可能面临一定的债务负担，影响其应对未来财政风险的能力。
其次，土地出让收入作为地方政府偿还专项债务的主要来源在显著下滑。2024年上半年，全国土地出让收入为15263亿元，同比下降18.3%。③房地产市场的持续低迷以及“房住不炒”等政策导致房企资金紧张、拿地意愿减弱，这进一步削弱了地方政府的偿债能力，特别是在中西部地区，政府性基金收入难以支撑专项债务的持续扩张。这种土地收入的下滑，反映了土地财政模式的局限性。当土地市场出现波动，地方政府的主要收入来源难以得到有效保障时，财政安全可能面临更大的挑战，甚至可能带来一定的系统性风险。
最后，为了应对债务的偿还压力，地方政府不得不频繁发行再融资专项债券。根据《中国统计年鉴》数据，2023年全国再融资债券发行规模达到46803亿元，同比增长79.3%。再融资债券的激增表明，地方政府通过“借新还旧”来应对到期债务已成常态，这一方式虽然缓解了短期压力，却不断积累长期风险，新增项目的融资空间也被进一步挤压，债务风险逐渐累积，给财政安全带来了较大的考验。一方面，随着债务规模的持续扩张，部分地区的偿债能力面临较大压力，违约风险有所上升;另一方面，“借新还旧”的模式在一定程度上使债务规模逐渐累积，长期管理难度加大，可能对部分区域的财政稳定形成潜在挑战。
二、债务与收益错配,偿债能力不足
专项债券主要用于基础设施、环保和交通等领域，这些项目通常具有较长的建设和运营周期，但专项债券的偿还期限相对较短，通常要求在5～15年内完成还本付息。这就导致债务期限与项目收益周期的结构性错配，可能引发一定程度的系统性财政风险。
第一，从时间维度看，这种问题的根源在于项目的现金流回报周期与债务偿还周期之间的错配。许多基础设施项目，虽然从长期来看具有一定的收益潜力，但由于其公益性和建设期较长，难以在债务进入偿还期时实现足够的资金回流，这使得地方政府在项目初期不得不承担较大的财务压力，尤其是在债务到期进入偿还阶段时，常常面临收入不足以偿还债务的困境。
第二，从现金流维度看，在实际操作中，许多专项债项目因为前期准备不充分，导致建设停滞或延迟竣工，使得资金未能按计划发挥效益，债务却已进入偿还阶段，这迫使地方政府不得不通过再融资或动用其他财政收入来填补债务缺口，进一步增加财政负担。这种现金流差异形成了一定的循环，即项目本身收益不足时，需要通过财政补贴维持运营，随之财政补贴的增加会相应减少其他领域的可用资金，影响整体经济发展。这种情况可能会进一步影响项目的收益能力，导致对补贴的需求持续增加。为缓解偿债压力，地方政府通常需要优先考虑债务的还本付息，而这不可避免地导致财政资源的重新分配。为了保障债务偿还，地方政府需要统筹安排基础设施建设、公共服务和民生保障等领域的资金投入，这在一定程度上会影响政府应对突发事件和推动长期发展的资金灵活性。
第三，从项目属性来看，专项债项目收益未达预期的原因主要有两方面，一方面是部分项目本身缺乏显著的经济收益，其公益性特质使其难以通过市场化手段实现回报，如市政基础设施等项目。这类项目虽具有重要的社会效益和长期经济效益，但其收益难以量化且变现周期较长，与专项债券对明确现金流和固定还款期限的要求存在一定矛盾。为满足融资需求，一些中介机构通过技术手段对这些项目进行优化包装，使其表面具备自我平衡的收益能力，但实际效果往往难以达到预期，从而影响债务偿还能力。另一方面是在地方政府专项债券发行过程中，常采用打包发行的方式，将收益较好的项目与欠发达地区的低收益项目捆绑，以降低整体融资成本。这种“以优带差”的模式虽在短期内缓解了融资压力，但实际上可能掩盖了部分项目的潜在风险，为财政运行埋下隐患。
三、专项债券的资金管理低效率
专项债项目实施过程中，资本金被视为一种“安全垫”，确保项目能够顺利推进。从财政安全的系统性视角来看，资金管理效率直接关系到专项债券的政策效果和风险控制。资金管理低效不仅导致财政资源浪费，更会形成对地方财政安全的系统性冲击。我国专项债券资金管理低效率主要表现在:
一是专项债资金的长期闲置导致资源浪费，利用效率低。这种低效率的根源在于项目储备不足、前期准备不充分以及部门协调机制缺位等深层次问题。例如，河南省审计厅发布的《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，河南省约90亿元的专项债资金滞留在财政部门或项目单位超过90天，最长滞留时间甚至达到300天，说明资金未能迅速投入具体项目中，导致财政资源被浪费。④这种闲置不仅造成了财政资源的时间价值损失，更重要的是延缓了项目效益的实现周期，加剧了债务期限与收益周期的错配，从而增加了财政风险。
二是资金闲置引发了“形式化项目”的问题，导致财政资源的进一步浪费和财政治理能力的下降。这一问题的形成机制在于考核压力与项目实际需求之间的矛盾。为了完成考核指标，地方政府可能在项目储备不足的情况下仓促上马项目，或者通过技术手段掩盖项目实际进度滞后的问题。这种行为不仅无法产生实质性经济效益，还会引发连锁反应———项目质量下降导致后期运营困难，进而影响专项债券的偿还，最终影响财政安全。
三是资金管理低效与其他财政风险之间存在紧密的内在联系。低效率的资金管理加剧了债务与收益的错配，资金闲置延长了项目建设周期，而债务却按原定期限计息，导致项目收益无法覆盖债务成本。管理低效削弱了专项债券的政策效果，资金使用效率低下意味着投资未能及时转化为有效需求，影响经济增长，进而削弱地方政府的财政收入基础。低效管理往往与监管机制缺失相互影响，监管不到位导致资金使用缺乏约束，而管理混乱又增加了有效监管的难度。这种多重因素的交织作用，对地方财政的安全性带来了不利影响。
四是资金管理低效和监管不足还为腐败滋生提供了温床，对财政管理的规范性带来一定挑战。腐败问题的出现往往与制度漏洞、监管不足以及利益驱动等因素相关。专项债资金的长期闲置和低效管理增加了资金被挪用的风险。例如，安徽省审计厅2023年第1号公告《关于安徽省2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，1个市、2个县存在开发区管委会或融资平台公司阶段性挪用专项债资金问题，涉及金额2.75亿元。⑤类似情况对财政资源的有效配置和财政管理带来压力，一是可能增加隐性债务，影响政府部门的资产负债管理;二是可能干扰项目建设进度，延迟经济效益的实现;三是可能削弱政府的公信力，从而影响未来的融资效率。
五是专项债资金管理不善的负面影响还体现在公众对政府信任的削弱。这种信任缺失通过以下途径影响财政安全:首先，信任度下降会提高政府融资成本，增加债务负担;其次，公众对政府治理能力的质疑可能导致市场信心不足，影响经济发展;最后，信任危机可能引发连锁反应，影响其他财政政策的实施效果。审计发现的问题反映出专项债券管理的低效率和透明度不足，这种信任的缺失最终会影响地方政府未来的债务融资和资金筹措能力，进一步危及财政安全。
四、专项债券的绩效管理体系缺失
当前专项债券的绩效管理体系尚未成熟，主要体现在缺乏系统化的标准化绩效指标和科学的评估方法。专项债券作为相对新型的融资工具，其管理经验尚待积累;地方政府往往重视发行规模而轻视后续管理;跨部门协调机制不畅导致难以形成统一的评估标准。这些问题叠加形成了系统性的管理漏洞，绩效管理体系缺失对财政安全的影响是多层次的，主要通过以下机制发生作用:
一是在项目层面，缺乏科学的绩效评估导致项目筛选质量下降，资金使用效果难以准确评估，债务风险增加。尤其体现在项目绩效目标的设定缺乏科学性和合理性，造成资金闲置以及项目投向与预算规划的偏差。这种评估困难进一步引发了连锁反应———由于缺乏可靠的评估结果，地方政府难以及时发现和纠正项目执行中的问题，导致资源配置效率持续低下;同时，评估体系缺失也使得风险预警机制难以发挥作用，增加了财政风险积累的可能性。地方政府在制定绩效目标时，缺乏合理的标准，结果导致项目运行效率低下，未能实现预期收益，凸显出专项债务“借、用、管、还”各环节中的管理失衡。
二是在管理层面，绩效考核标准不明确使得资金使用效率难以提升，影响政策效果。绩效管理缺失与其他财政问题之间存在紧密的互动关系。一方面，绩效管理的缺位加剧了资金使用的低效率，没有明确的绩效目标和考核标准，项目实施往往缺乏方向性和约束力;另一方面，绩效评估的不足影响了债务风险的识别和防范，由于缺乏系统的评估数据，地方政府难以准确判断项目的实际收益状况，这就增加了债务风险的累积可能。
三是在制度层面，评估体系的缺失妨碍了有效的监督和问责，削弱了地方政府规范举债的内在动力。专项债管理中的信息透明度不足，削弱了外部监督和动态监控的有效性。信息透明度不足背后反映了更深层次的制度问题———信息披露机制不健全，缺乏统一的披露标准和要求;部门之间的信息壁垒阻碍了有效的信息共享;地方政府可能出于各种考虑选择性披露信息，影响了监督的全面性。动态监控机制的缺失与绩效管理体系缺失形成恶性循环，如缺乏有效的动态监控，使得绩效评估缺少必要的数据支持;绩效管理的缺位又进一步弱化了建立动态监控机制的动力。信息披露机制的不健全使地方政府难以实时跟踪项目的资金使用和进展，影响了项目的绩效评估。(作者：马金华，廖贤豪，邓丹华)
