1. 专项债发行起始于 2015 年，从 2020 年起规模显著扩大
中国的专项债发行历程和其在经济发展中的作用，可以划分为三个阶段，每 个阶段都有特定的政策背景和目标。 起步阶段（2015-2016 年）：专项债起始于 2015 年，作为地方政府债务置换 工具，目的是降低债务风险，推动地方政府的合法融资。2014 年出台的《国 务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43 号文）允许地方政府通过政 府债券融资，并对其进行限额管理，明确了专项债券“专款专用”的原则，以 避免地方政府隐性债务风险上升。这一阶段，专项债的发行规模较小，仅用 于公共基础设施项目，2015 年新增专项债额度为 1000 亿元。 扩大阶段（2017-2019 年）：随着中国经济下行压力加大，专项债成为地方 政府基建融资的重要工具。2017 年开始，专项债按项目发行，优先用于收益 性项目，特别是土地储备和棚户区改造。这些项目具有较高的财政收益潜力， 因此地方政府发行积极性较高，专项债规模大幅增加。
根据财政部数据，2019 年的新增专项债额度达到 3.75 万亿元，专项债的资金主要投向基建和民生 领域，包括交通、环保等项目。 转型阶段（2020 年至今）：2020 年新冠疫情对全球经济造成严重冲击，为 应对经济下行压力，中国进一步扩大了专项债发行规模。专项债的投向逐步 向新基建领域倾斜，涵盖了“东数西算”、能源项目、公共卫生等新兴领域。 同时，民生项目，如保障性住房和教育领域，也成为专项债的重要投资方向。 财政部数据显示，2022 年专项债发行额为 1.46 万亿元，主要用于支持经济 复苏和稳增长。 新增专项债限额自 2015 年起大幅增长，2020 年达到 37500 亿元后趋于稳 定，而新增一般债限额增长幅度不如专项债。
新增专项债券发行额自 2015 年起逐年增长，其与一般公共预算支出相比， 这个比例也从 2015 年的 0.55%上升到 2023 年的 14.40%，其重要性持续增 强。
2021 年发行金额为 35805 亿元，2022 年发行金额为 40264 亿元，同比增长 12.5%，2023 年发行金额为 39444 亿元，同比减少 2.0%。其中用于用于基 建的占比分别为 2021 年 83.3%、2022 年 89.0%、2023 年 79.9%。
按资金用途划分按资金用途划分，地方政府债券可以分为新增债券、置换债 券和再融资债券。
2. 政策优化专项债用途扩大使用范围，允许专项债券用于土地 储备、置换隐债
2024 年财政部、国家发展改革委等陆续推出了一系列专项债政策。2024 年 4 月 17 日，确定专项债券规模为 3.9 万亿元，并扩展了投向领域，以支持 新兴产业和基础设施建设。4 月 22 日，政策进一步明确将独立新型储能和 保障性住房纳入专项债券支持范围。4 月 23 日，完成了约 3.8 万个专项债 项目的筛选，需求总额约为 5.9 万亿元，为债券发行奠定了基础。10 月 12 日，财政部副部长强调将扩大专项债使用范围，并完善管理机制，以推动高 质量发展。10 月 25 日，国务院常务会议强调持续抓好一揽子增量政策的落 地落实。11 月 7 日，自然资源部印发了《关于运用地方政府专项债券资金 收回收购存量闲置土地的通知》，为各地启动开展收回收购存量闲置土地提 供政策指导和工作依据。11 月 8 日，全国人大常委会批准《国务院关于提 请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。
3. 新增专项债发行规模较 2023 年同期增加，8 月起发行显著提速
截至 11 月 26 日，2024 年地方政府新增专项债累计发行额 39693 亿元，同 比 2023 年同期增长 4.38%。Q1~Q3 发行额为 6341/8593/21059 亿元，同比53/-9/83%，6~9 月发行额为 3327/2815/7965/10279 亿元。具体来看，2024 年 1-6 月专项债较往年同期发行明显偏少，这一趋势在 7 月之后得到了显著改 善，单月增速不断扩大，特别是在 9 月全国地方政府新增专项债单月发行 10279 亿元，同比增加 188%。
从全国整体发行进度来看，截至 2024 年 11 月 26 日，地方政府新增专项债 累计发行额为 39693 亿元，已公布全年发行计划的省份计划发行合计额为 38836 亿元，当前新增专项债累计发行进度达 102.81%，发行进度明显滞后 于 2023 年同期，截至 11 月 26 日较 2023 年滞后 16.9%。其中 1-9 月全国新 增专项债计划发行额为 35066 亿元，实际发行额为 35993 亿元，高于计划 927 亿元，102.6%超计划发行。具体来看，其中，1 月、3 月、4 月、5 月和 6 月低于计划发行，2 月、7 月、8 月、9 月高于计划发行，特别是 9 月单月 新增专项债发行亿元，高于 10279 9 月计划发行额 4142 亿元，167%超计划 发行。
4、地方债限额管理
地方政府专项债限额的分配采用因素法等科学合理的方法进行。主要考虑因素包括各地的债务风险水平、财力状况、项目储备情况等。具体来说，会根据各地的债务率、偿债率等指标评估其债务风险程度。
（一）限额设定依据
财政部在确定地方政府专项债券年度限额时，秉持多因素综合考量的原则。宏观经济形势是首要考量因素之一，在经济增长乏力时，可能适当放宽限额以刺激投资与经济复苏；而在经济过热或面临较大通胀压力时，则会收紧限额以防范过度投资与债务风险。财政政策导向也起着关键作用，若财政政策倾向于积极扩张，则可能提高专项债限额以加大基础设施建设等支出；反之则可能控制限额。此外，地方政府的债务风险状况至关重要，对于债务风险较高的地区，限额设定会较为谨慎，以防止债务危机爆发；而对于债务风险可控、财政管理规范的地区，限额可能相对宽松，以满足其合理融资需求。同时，还会考虑各地经济发展水平、财政收入能力、项目储备情况等，确保限额与地方实际情况相匹配，实现专项债发行的合理性与有效性。
（二）限额分配方式
我国采用因素法进行专项债限额分配。其中，债务风险水平是核心因素之一，通过一系列指标评估各地债务风险程度，如债务率、偿债率等，风险较高地区分配限额相对较少，以促使其先化解债务风险；财力状况同样关键，财政收入稳定且充足的地区可获得相对较多限额，因为其偿债保障能力更强；项目储备情况也不容忽视，拥有丰富且高质量项目储备的地区，能够更好地利用专项债资金，所以在限额分配上会得到一定倾斜。通过这种科学合理的分配方式，既能保障专项债资金的有效使用，又能引导地方政府合理规划项目、控制债务风险。
（三）限额调整机制
在年度执行过程中，专项债限额并非一成不变。当地方经济形势发生重大变化时，如遭遇重大自然灾害导致基础设施严重受损需要大量重建资金，或者出现新兴产业发展机遇需要大规模投资等情况，经地方政府申请并经相关部门严格审批后，可对专项债限额进行适当上调。相反，如果地方项目推进缓慢、资金使用效率低下或者债务风险指标恶化，可能会对限额进行下调。此外，财政部会依据对地方政府债务风险的动态监测结果，实时评估各地债务状况，适时调整专项债限额，以确保全国地方政府债务风险总体处于可控范围，维护国家财政安全与经济稳定。
（四）限额管理的意义
限额管理对我国地方政府债务管理与经济社会发展有着深远意义。首先，它有效控制了地方政府债务规模的无序扩张，避免因过度举债引发系统性金融风险，维护了国家财政体系的稳定性与可持续性。其次，通过合理分配限额，引导地方政府优化项目选择与资金配置，促使其将资金投向更具经济效益与社会效益的项目，提高了资金使用效率。最后，限额管理也促使地方政府加强自身财政管理能力建设，提高债务风险管理意识与水平，推动地方经济健康、有序、可持续发展。
