近期笔者发现很多文章误将中央预算内投资支持的领域和方向与《2024年政府工作报告》指出的超长期特别国债相混同，本文旨在分析二者之间的区别，并指导项目实操。
中央预算内投资定义、政策体系，运用方式以及支持领域
中央预算内投资是指政府利用财政预算内基本建设资金和纳入财政预算管理的基本建设资金进行的投资。中央预算内投资作为中央财政性建设资金的固定资产投资手段，对关键领域内补短板、调结构、稳增长具有积极的引导作用，在市场资源配置有限的领域也发挥着巨大的投资撬动作用。
中央预算内投资主要政策体系包括：《中央预算内投资项目监督管理办法》（2023年第10号令）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》、《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》、《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）等。
中央预算内投资的方式包括：以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。采用直接投资或者资本金注入的方式，应按照政府投资项目立项审批制相关要求开展前期工作，采用投资补助或贷款贴息的方式，按照企业投资项目立项核准制或备案制开展前期工作。按照《引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》，中央预算内投资可以以项目前期工作费方式对盘活存量资产回收资金投入的新项目给予一定支持。
（一）直接投资，是指政府安排财政资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。
（二）资本金注入，是指政府安排财政资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，政府出资人代表原则上应为国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。政府出资人代表对项目建成后中央预算内投资形成的国有产权，行使有关权利并履行相应义务。
（三）投资补助，是指政府安排财政资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目，适当予以投资资金补助的方式。
（四）贷款贴息，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式。
中央预算内投资的重点支持领域包括：
（一）按照《政府投资条例》，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。中央预算内投资属政府投资资金范畴，上述领域即是其重点支持的领域。其中，发改委及相关部委针对如下领域还专门制定和出台了相关管理办法：包括易地扶贫搬迁后续扶持工作、国家水网骨干工程（重大农业节水供水工程、重大水资源配置工程、重大骨干防洪减灾工程、重大水生态保护修复工程）、重大区域发展战略建设（长江经济带绿色发展方向）、农村产业融合发展示范园建设、盘活国有存量资产等。
（二）依据二手数据，2018年至2023年中央预算内投资主要投向公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、高技术产业发展、社会公共服务以及符合国家有关规定的其他公共领域。2024年中央预算内投资主要支持粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、城市基础设施及保障性安居工程基础设施、生态环境保护、交通物流重大基础设施、社会事业及其他重点领域等八个方面34个领域。
（三）综上，结合政策和相关信息，中央预算内投资重点支持的领域涉及的基建项目重点包括：
1. 关键领域核心技术攻关，一般为企业投资项目。
2. 人工智能、新能源产业的技术研发和应用的新引擎新赛道，一般为企业投资项目。
3. 城市供气、供水、排水、供热管道和设施新建项目，城市燃气管道等老化更新改造，一般为政府投资项目。
4. 城中村改造相关的配套基础设施建设，保障性住房红线外配套基础设施。即红线内通过国开行或农发行专项借款解决，红线外中央预算予以支持。
5. "三北"等重点区域生态保护和修复。
6. 城镇污水垃圾收集处理设施（按照EOD新规不得纳入EOD项目生态治理范畴）
7. 铁路（干线为主）、公路（纳入《国家公路网规划》的国家高速公路和收费的普通国道项目）、水运（纳入《全国港口与航道布局规划》的港口和航道项目，）、机场（运输机场）。
8. 体育公园、全民健身中心、户外运动公共服务设施、健身步道等全民健身设施。
9. "一老一小"服务设施建设
10. 本科高校学生宿舍、中央高校新校区、职业院校产教融合和生活设施、高校教学科研和生活设施，普通高中建设项目等教育基础设施。
11. 中欧班列集结中心实施枢纽综合能力提升工程，包括场站、集疏运道路、查验作业设施、临港产业园区等基础设施补短板项目。
国债以及特别国债的定义与内涵
国债，又称国家公债，是国家以其信用为基础，按照债券的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。国债是由国家发行的债券，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证，由于国债的发行主体是国家，所以它具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。
国债是主要作用是平衡财政收支，分为普通国债、定向国债、专项国债和特别国债。
普通国债是国家为了增强国力、提升人民生活水平，有规律的适度发行。
定向国债只能向特定机构发行，不能上市流通。
专项国债用于重大基础设施的实施而发行。
特别国债是为了实施国家特定政策、专款专用、收支同时进行，无需通过预算安排来还本付息，不适合普通投资者投资。
特别国债的具体操作模式是财政部在一级市场向商业银行发行，央行则启动现券买断工具回购特别国债并释放等额资金。商业银行在期间仅起到央行与财政部之间的通道功能，因此特别国债的本质是央行向财政部提供融资，而商业银行不会因特别国债而多一笔流动性，其结果是央行与财政部同时实现了扩表且财政部无须考虑还本付息的问题，即特别国债不会影响流动性。
特别国债举例：
一、万亿国债
中央财政在2023年四季度增发2023年国债1万亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力。对于在建项目，要求各项手续完备；对于新开工项目，要求前期研究论证比较充分、具备扎实的前期工作基础。重点用于八大方面：
1.灾后恢复重建
2.重点防洪治理工程（以海河、松花江流域等北方地区为重点，包括大江大河大湖干流防洪工程、大中型水库工程、蓄滞洪区工程等）
3.自然灾害应急能力提升工程
4.其他重点防洪工程
5.灌区建设改造和重点水土流失治理工程
6.城市排水防涝能力提升行动
7.重点自然灾害综合防治体系建设工程
8.东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设
二、超长期特别国债
2024年3月5日，十四届全国人大二次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李强作政府工作报告，决定从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。
国债与中央预算内投资的本质区别
1. 中央预算内投资，顾名思义是纳入财政预算的政府投资行为，一般以中央财政向地方财政转移支付的方式向下流转，资金来源为中央财政的预算收入，相当于政府的自有资金。
2. 国债是一种财政政策工具，国债是中央政府发行的债券，以中央政府为信用主体，向央行或社会公开筹集财政资金，借以平衡收支和刺激经济发展。相当于政府的债务性资金，与中央预算内投资的资金来源截然不同。
3. 国债与中央预算内投资的支持领域虽然存在一定的共同点，但是国债一般用于急难险重、国计民生、难点堵点和社会安全等领域，中央预算内投资支持范围相对宽泛，以基本民生、普惠公共服务、重大科技攻关、重大产业布局等提高居民生活水平、实现产业迭代发展的方面为主。
4. 国债资金一般用于非经营性项目，应以直接投资为主，迅速形成资产和产权；中央预算内投资则可以通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等多种方式投入到经营性项目和非经营性项目 ，存在一定的财政资金杠杆作用。
5. 中央预算内投资资金使用要纳入政府一般公共预算管理，国债一般由中央自发自还，无需地方承担，历史上也存在过央地共同还本的国债，国债可纳入政府一般公共预算或政府性基金预算管理。
