开发区是发展新质生产力的主战场、推进新型工业化的主阵地，在推动全国经济高质量发展中发挥着重要作用。本文在分析我国开发区发展历程和发展模式的基础上，系统研判开发区面临的国内外形势和新发展使命，提出了“十五五”规划期间开发区高质量发展思考及建议。
1 我国开发区发展历程
我国开发区发展历程可归纳为“起步探索、规模扩张、规范发展和动能转换”四大发展阶段。
起步探索阶段（1984—1991年）。
1984 年初我国第一批经济技术开发区正式设立在14个沿海港口城市，标志着我国开发区实践的开始。在对外开放和国际产业转移背景下，高新区、保税区等也开始设立并推广。本阶段开发区引进的外资企业主要以劳动资本密集型企业为主。
规模扩张阶段（1992—2002年）。
1992 年“南方谈话”的发表，推动我国各地的开发区数量快速增长，掀起了对外开放的热潮。经历了这一阶段的“开发区热”后，全国各类开发区数量达到6866家，规划面积超过了当时全国城镇建设用地面积[3]。省会城市和部分先发地区的开发区利用自身优势，推动产业迈向集聚发展。
规范发展阶段（2003—2013年）。
2003年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》等文件出台，我国开发区进入全面清理整顿时期，国家提出了“促进园区向多功能综合性产业区转变”的发展方针，开发区不断规范与整改，截至2007年开发区数量调整到1568家。
动能转换阶段（2014年至今）。
2014 年国家出台经开区转型升级创新发展的若干意见，进一步明确新形势下开发区的发展定位，即“带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体”“构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵”“科技创新驱动和绿色集约发展的示范区”。本阶段开发区发展重心更加趋向产业结构优化升级和技术引进创新，更加重视土地高效合理利用。
2 我国开发区发展模式
党的十八大以来，我国开发区管理模式逐步完善，主要包括以下三种：派出机构模式、区政统筹模式、企业管理模式[4]。如表1所示。
派出机构模式。派出机构模式由上级政府设立开发区管理机构（管委会），管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础建设、社会管理和招商引资等一切活动。开发区管委会内部设立若干机构，领导班子实行任免制。
区政统筹模式。区政统筹模式是开发区管委会与所在地政府统筹运作的管理模式[5]。随着开发区功能定位由单一型产业园区向复合型城市新区转变，其管理体制也从派出机构转向新型行政体制，开发区与所在行政区实现体制并轨。这一模式下开发区管委会侧重于开发建设，政府侧重于社会管理。
企业管理模式。企业管理模式由政府赋予开发公司权限，由开发公司进行基础建设、土地开发、运营管理等活动，并自负盈亏。企业管理模式的组织架构和人事管理按企业体系执行，开发公司还承担部分审批事项的初审权。
3 准确把握新时代背景与新发展使命
党的二十大全面开启“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的新时代，我国进入全面建设实现社会主义现代化强国新阶段。新时代开发区面临着新的发展形势，也承载着新的发展使命。
3.1 新形势
百年变局加速演进，国际环境更趋复杂严峻，我国开发区面临着国内外形势等多重严峻考验。
全球经济增长放缓，开发区需构建开放型经济新体制。世界经济持续低迷，全球总需求增长放缓，对外开放面临的不确定因素增加[7]。建设更高水平开放型经济新体制，是我国主动作为以开放促改革、促发展的战略举措。开发区要积极探索构建开放型经济新体制，主动适应对外开放新形势和国际产业转移新趋势，更好地融入全球产业链、供应链，不断提升我国在全球产业分工中的地位。
新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，为开发区促进产业转型升级注入新动力。全球科技创新进入空前活跃期，应用导向、场景驱动成为科学发现和技术创新的新模式。世界科技园区发展呈现产业高端化、创新生态化、功能融合化、治理专业化等新特征[8]。全球科技创新格局深度调整，开发区应把握跃升发展机遇，强化原始创新，加快突破关键核心技术，成为支撑高水平科技自立自强的第一方阵。
高质量发展深入推进，为开发区发挥全方位引领作用指明新方向。我国已转向高质量发展阶段，亟需构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。开发区作为高质量发展的核心载体和新发展格局的重要支点，应更加聚焦国家战略需求，强化创新第一动力，推进“五位一体”统筹发展，全面提升发展质量和效率。
区域重大战略加快实施，对开发区发挥辐射带动作用提出新需求。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家区域重大战略实施，西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域协调发展战略落实，开发区要进一步优化总体功能布局，推动整合提升，充分发挥示范、带动、辐射作用，打造区域经济增长极，带动区域经济发展水平持续提升。
3.2 新使命
新阶段经济发展与开发区息息相关，在新时代中国特色社会主义现代化建设中开发区要发挥更大“引领、支撑、示范和带动”作用。
要发挥创新驱动发展的引领作用。目前开发区在全国各地都是创新资源最聚集和创新水平最高的地区，尤其国家级高新区和经开区，大部分都是当地创新驱动发展的主平台和主阵地，未来国家发展需要通过对开发区科技创新能力和产业创新体系的打造，引领和塑造我国“全面塑造新发展优势”。
要发挥现代产业体系的支撑作用。开发区是我国主要的实践场所和承载空间，尤其目前我国以高技术产业为标志的现代工业体系主要集中在开发区。这就意味着，新时代需着眼于增进开发区的功能和使命，加快发展现代产业体系，推动数字经济与实体经济深度融合，建设高水平市场体系，有力支撑构建新发展格局。
深化改革开放和推动绿色发展的示范作用。我国各类开发区早期建设目的都是先行探索改革开放发展道路，“先行先试”既是国家赋予开发区的使命，也是开发区自身发展壮大的动力源泉。新时代着眼全面深化改革营造国际化营商环境，实现更高水平对外开放推动合作交流，以碳达峰碳中和为导向推动绿色集约低碳发展等方面，开发区需继续发挥先锋作用。
促进区域和城乡协同发展的带动作用。当前区域和城乡发展的不平衡不协调仍然是我国面对的主要矛盾，而促进区域和城乡的协调发展主要取决于创新资源的共享、产业链供应链协同和地域差异化优势互补，开发区在这些方面能充分发挥引领带动作用。新时代推动区域和城乡协调发展要以开发区为小切口，在开发区间实现“创新链”“产业链”和“供应链”加速融通，加快城市化发展进程，推动区域和城乡协调发展。
4 “十五五”期间我国开发区高质量发展思考及建议
一是以新质生产力为引领，持续提升创新驱动能力。新质生产力关键是“新”与“质”，核心要素是科技创新。“十五五”时期，建议瞄准国际前沿技术加强攻关，聚焦“卡脖子”技术领域，不断夯实创新基础和强化创新功能，以“龙头企业”“专精特新”“瞪羚企业”等为重点强化产业创新，针对有条件的开发区试点打造世界科技创新高地。
二是以实体经济为支撑，加快实现“产业基础高级化”和“产业链供应链现代化”。实体经济是立国之本、强国之基、富民之源。“十五五”时期，建议加快构建以实体经济为支撑的现代化产业体系，以“数字产业化”为重点发展新兴产业，以打造科技领军企业为重点塑造产业链优势，针对有条件的开发区要集中资源打造世界级产业集群。
三是以“主责主业”为准则，推动向功能复合和产城融合的方向发展。聚焦“主责主业”是对国家高新区、经开区的基本要求，但新时代新阶段要求开发区具备多要素构成和多功能耦合的复合形态，要通过实现产城融合塑造优势创新生态，通过多功能集成提升自身“主责主业”的价值层级。“十五五”时期，建议一方面向复合功能园区转变，在生产制造功能的基础上融入商务、物流等生产性服务业功能；另一方面向城市新区转变，实现产业与城市的互动发展，推动成为产城融合、宜居宜业的多功能城市新区。
四是以深度转型升级为突破，全面推进绿色集约低碳发展。要牢固树立新发展理念，加快推进开发区转型升级，推动开发区体制机制创新。“十五五”时期，要强调转变发展方式，发展数字技术经济范式，全方位建设数字化园区，加强产业发展、科技创新、资源要素和营商便利化等各类数字化平台建设，激活园区的产业生态和创新创业生态。另外，要抓新能源和低碳产业发展，大力推动绿色技术创新和应用，着力建设循环经济园区，推动零碳和近零碳园区持续落地。
五是以“一带一路”为方向，分级分类协同推进更高水平开放。“一带一路”建设是我国在当前国际环境下实行对外开放的重要举措，为开放型世界经济稳定发展提供重要保障。“十五五”时期，要以高水平开放来全面深化“一带一路”国际合作，建议开发区要分级分类协同推进开放型世界经济发展新格局加快形成。国家级高新区和经开区要加快建设科技、人才、国际交流合作平台，以多元化途径扩大国际交流合作场景；自由贸易区和海关特殊监管区等要坚持“先行先试”，为我国新形势下探索全球领先贸易规则和便利化营商环境提供新经验；省级开发区要加强与国家级开发区“创新链”“产业链”和“供应链”的协同发展，集中做好“产业功能区”和“城市新区”建设，利用自身资源和要素条件形成自身产业发展的特色优势。(作者：杨泽东 刘丽鹃)
