规划作为政府政策工具，兴起于20世纪20年代，源于经济大萧条及世界大战造成的治理危机。1917—1950年，政府规划首先在苏联和蒙古，随后在中欧、东欧和波罗的海国家，再后在中国、朝鲜和越南等国得到广泛应用。20世纪70年代之后，已经实现工业化的国家或地区纷纷放弃指导性规划，而中国仍然在坚持使用“规划”这一治理工具。
国民经济和社会发展五年规划一直以来是中国最为重要的宏观经济和社会管理工具，是中国国民经济和社会发展的一个中长期计划，主要是为国民经济和社会发展远景规定目标和方向，对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等做出规划。自1953年第一个五年计划开始，我国已编制和实施完成十三个五年规划，第十四个五年规划也已执行过半，进入实现“十四五”规划目标任务的关键年，即将面临五年规划收官。2023年12月中旬，国家发展改革委正式启动“十五五”规划前期研究，要求提前考虑“十五五”相关事宜，研究提出“十五五”经济社会发展的基本思路。
一、我国五年规划历史演进
习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家”，“在这个过程中，我们党对建设社会主义现代化国家在认识上不断深入、在战略上不断成熟、在实践上不断丰富”。纵观中国制定与实施的14个“五年规划”，在规划的目标、性质、内容、体系和程序等方面，并非一成不变，而是与时俱进的，按照其历史演进的过程可划分为三个时期。
1、计划经济体制时期：“一五”计划到“五五”计划
该时期为我国社会主义革命和建设时期的初创与探索。“一五”计划至“五五”计划作为“五年规划”初步创立时期的五个五年计划，均处在计划经济体制时期，计划经济为主要经济管理方式。这一时期生产力水平相对较低，历史遗留的复杂问题、自然灾害及其他不稳定性等因素使现代化建设一波三折，但这一时期国民经济体系、基础工业初步建立，为后续发展建设打下重要基础。
该阶段中国经济建设的中心任务是推进社会主义工业化建设和实现“四个现代化”。在编制与实施“五年计划”的理念上，“一五”计划至“五五”计划从当时中国发展的实际状况出发，既充分参考苏联的经验与建议，又根据中国特色因地制宜地推进计划的编制和实施。发展重心以工业尤其是重工业的发展为主，人力、技术、资金等资源向重工业的发展倾斜。强调通过完全的政府指令性计划优先发展重工业，建立独立完整工业体系与国民经济体系。
表 1 “一五”计划至“五五”计划概览
注：“一、二、三线”分别指的是我国沿海地区、中部地区以及后方地区，也称“大三线”而各省又划分自己的“一、二、三线”，称为“小三线”，三线建设指的是大小三线集中建设。
2、改革开放新时期：“六五”计划到“十二五”规划
该阶段也是中国特色社会主义建设时期，是计划经济向社会主义市场经济改革的重要转轨过渡期。党的十一届三中全会后，中央提出解放思想，实事求是，工作重点转移到社会主义现代化建设上，不断深化对经济发展客观规律的认识。
总体上看，“六五”计划到“十二五”规划实施的35年，我国矫正了计划经济时代重工业优先发展战略造成的结构失衡，开始探索社会主义市场经济体制下的工业化道路。开启了中国改革开放事业和中国特色社会主义现代化的建设征程，实现了从解决人民温饱问题到总体实现小康社会、再迈向全面建设小康社会的发展成就，提前实现了国民生产总值到20世纪末比1980年“翻两番”的经济建设目标，推进了从传统计划体制向社会主义市场经济体制的转变、经济增长方式从粗放型向集约型的不断转型。
表 2 “六五”计划至“十二五”规划概览
3、中国特色社会主义新时代：“十三五”规划到“十四五”规划
党的十八大以后，中国进入中国特色社会主义建设新时代，开始了由大向强全面建设时期。“十三五”规划是在中国经济进入新常态和新发展理念出场的背景下编制和实施的第一个五年规划。规划明确定位“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，首次提出以创新、协调、绿色、开放和共享五大新发展理念指导推动经济社会发展，突出强调解决新常态下的发展动力由要素驱动向科技创新驱动转变，注重以约束性指标促进政府职能转变，进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标。
“十四五”规划是在第一个百年目标完成，第二个百年目标开启这一承前启后的关节点。在发展理念上，“十四五”规划继承了“十三五”时期的“创新，协调，绿色，开发，共享”的发展理念。“十四五”规划强调要形成以创新为驱动的高质量发展方式，主要任务仍然是不断解放和发展生产力，转变经济发展方式，促进供给侧结构性改革的发展，以解决发展不足和不平衡的问题，致力于实现生产力的整体性飞跃。这一时期的指标设置呈现出指标数量减少、指标结构由经济型向非经济型转变、指标类型由具体型向综合型转变的发展趋势。
表 3 “十三五”规划至“十四五”规划概览
总体而言，从历年来已经编制和实施的“五年规划”的主要内容来看，经济与社会是最主要的两大部分内容。“一五”到“五五”时期，五年计划侧重于经济建设任务，要求推进社会主义工业化建设和实现四个现代化。“六五”到“十二五”期间，五年计划的经济体制模式开始发生转变，从传统的计划经济转为市场经济，逐渐关注社会发展。同时也开始关注公共服务领域，注重处理好政府与市场的关系，衡量指标开始区分约束性和预期性指标。“十三五”到“十四五”期间，经济发展注重现代化产业体系、提高产业核心竞争力。
二、我国五年规划演进特征
我国历次五年规划力图立足基本国情和发展状况，因应国内外形势发展变化，为国家经济和社会发展设定目标。从1953年“一五”计划实施以来，每一个五年规划的完成，都标志着中国式现代化迈上了新台阶。历年五年规划在规划性质、规划程序、规划目标和规划体系等方面不断发展完善，其演变特征也是有迹可循的。
1、规划性质转变
规划性质由指令性计划向宏观性、战略性、指导性和约束性并重的规划转变。与我国经济社会发展历程经历了从计划经济向社会主义市场经济的转变过程相对应，我国“五年规划”从国民经济发展计划到国民经济和社会发展计划再到国民经济和社会发展规划。“五年规划”的性质经历了从指令性计划到指导性计划，再到宏观性战略性指导性和约束性并重的规划的深刻转变。
总的来说可以分为三个历史时期：从“一五”计划到“五五”计划属于指令性计划；从“六五”计划到“十五”计划属于预测性和指导性计划；从“十一五”规划到“十四五”规划进一步完善为宏观性战略性指导性和约束性并重的规划。
2、规划内容侧重点转变
规划内容由侧重于经济发展向经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”全面发展转变。从“一五”计划到“十四五”规划，“五年规划”的内容经历了由侧重于经济发展向经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”全面发展的转变。
其中“一五”计划至“五五”计划，其规划内容重心放在经济发展上，而“六五”计划以来我国“五年规划”的内容逐步转向“五位一体”协调全面发展。“十一五”规划已经从侧重于巩固经济社会发展基础的阶段进入注重发展质量的阶段，尤其是建设小康社会任务的提出，对“五年规划”内容的完善起到重要推动作用。从“总体小康”向“全面小康”、从“全面建设”向“全面建成”，在全面建成小康社会进程中，我国的“五年规划”形成了经济、政治、文化、社会、生态各方面层层递进、相互关联、协调联动的内容框架。
3、规划体系转变
规划体系由单一的经济计划向各级各类规划协调联动转变。从“一五”计划时期开始，“五年规划”就包含着区域规划、城市规划以及专项规划，并且对于各自的职责范围做了初步的划分。这段时期初步有了国家发展规划和区域规划以及专项规划的区分，但是都是围绕着工业发展进行的。“六五”计划至“十五”计划以来，我国的各类规划之间经历了一段各司其职但是缺乏统筹协调的一段时期，出现了各级各类规划之间定位不清、功能交叉和难以协调的情况，对于资源的利用和国家经济社会协调发展相当不利。这段时期，虽然一直有规划体系的具体实践，但是缺少对于发展规划体系的制度化、完整化的表达和规定。
“十一五”规划至“十四五”规划期间，规划体系日益完善。从“十一五”规划我们才开始建立健全各级各类规划体系，将各级各类规划体系推进完善，逐步形成了由国家、省、市县各级规划相互衔接，以国家发展规划为统领、以空间规划为基础、以专项规划和区域规划为支撑的协调联动的规划体系。
三、我国十五五规划编制的思考
随着我国“十四五”规划即将面临收官，“十五五”规划编制被提上日程。2023年12月17日至18日，全国发展和改革工作会议在京召开，明确提出进一步发挥中长期规划和年度计划的导向作用，切实推动国家重大战略部署有效落地。对于五年规划，会议提出，要推进“十四五”规划的落实，同时要研究提出“十五五”经济社会发展的基本思路。“十五五”作为我国向第二个百年奋斗目标进军的第二个五年规划，将延续“十四五”坚持创新发展、坚持尊重规律、坚持实践目标等根本性问题，但面临新的时期，结合国内外多变的经济发展形势，未来“十五五”规划的编制也有新的关注点。
1.“十五五”规划编制应更加强调实操性。规划作为宏观性战略性指导性纲领性文件，是国家及地方未来五年经济和社会发展的重要依据，这就要求规划必须体现党和国家的发展战略，要充分考虑当下社会经济发展实际，结合国内各领域发展优势短板，瞄准各大领域未来发展趋势走向，制定出具有科学性、前瞻性、可操作性的规划纲领。全国发展和改革工作会议明确指出，要通过年度计划和年度重点工作推动有关目标任务顺利完成。这就要求“十五五”既要有高度，也要“接地气”，能够为接下来国家及地方经济与社会建设发展提供具体发展路径，便于在应对能够及时调整发展步伐及方向。
2.侧重实体经济转型升级，秉承创新驱动要素为核心，加速实现生产力整体飞跃。当前，全球数字化转型步伐加快，大国科技竞争竞相迸发，人工智能、大数据、云计算、物联网等信息技术的突破和发展使得社会各方面发生巨大变化。世界各国陆续公布数字经济发展指南和路线图，推动数字经济与实体经济深度融合。同时，在面临着美国、欧盟等发达国家开启重返制造业战略和越南、印度等中低收入国家在中低端领域持续发力的“双向挤压”下，我国必须在新的历史时期，加快工业结构调整，全力推进重点领域和战略性产品核心技术攻关，掌握科技创新能力，持续打好关键核心技术攻坚战是科技竞争核心。2023年8月，工信部等四部门发布《新产业标准化领航工程实施方案（2023─2035年）》的通知。方案明确未来要聚焦新兴产业与未来产业标准化工作，形成“8+9”的新产业标准化重点领域。并提出2025年、2030年和2035年的“三步走”具体发展目标。
3.“双循环”“一带一路”等战略向纵深发展。随着我国从过去被动回应西方的议程和适应角色，逐步转为具有更多话语权和更加主动的角色。面临国际战略格局加速振荡、调整和重塑，朝着多极、多中心方向发展趋势，以及国际经济合作和世界科技进步造成新的障碍，将进一步加剧发展中国家经济社会发展难题。为此，我国要深化“双循环”“一带一路”“扩大内需战略”等国家重大战略实施，从而实现区域性资源供给与整体性资源共享的深度融合，推进全方位高水平对外开放，探索更多合作空间和路径，更好支撑构建新发展格局，加速推进中国式现代化发展。
4.民营经济健康发展和高质量发展成为重要关注点。“十八大”以来，我国从重申“两个毫不动摇”，肯定非公有制经济地位与作用；到“十九大”，确定“两个毫不动摇”大政方针，聚焦非公有制经济良好发展环境营造；再到“二十大”，强调“两个毫不动摇”切实落实，并指明各类所有制经济新的战略部署。一直以来，民营经济在国民经济中的地位和作用十分重要。2023年，全国发展和改革工作会议中明确指出，要促进民营经济发展壮大，从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上营造鼓励支持民营经济发展的良好环境，从个案和整体上协调解决制约民营经济发展的问题。因此，“十五五”期间，如何全方位、多角度支持民营经济高质量发展，强化、肯定民营经济发展地位，是推动我国经济实现质的有效飞跃和量的稳定增长一大很重要研究课题。
5.碳达峰战略目标要求必须构建绿色低碳经济体系，推动经济发展与生态环境的良性循环。党的二十大报告明确提出，积极稳妥推进碳达峰碳中和，“十五五”规划期，正是我国实现碳达峰目标关键时期，为此，必须进一步做好国内绿色转型与经济发展、技术进步、产业接续、稳岗就业、民生改善等各领域的有机结合，加速能源绿色低碳转型，构建以高效、绿色、低碳、循环为特征的现代化产业体系，稳妥、韧性持久地推进经济社会发展全面绿色转型，确保实现碳达峰、碳中和目标。
6.城镇化进程迈入增速换挡期，进一步优化城镇化发展格局成为下一规划期重点工作。习近平总书记多次强调，城镇化是现代化的必由之路。目前，我国城镇化率已达65%，从普遍规律看已进入城镇化较快发展的后期，但与发达国家的70%-80%的城镇化率相比，存在较大差距。“十五五”规划期，我国必须进一步稳定优化城镇化发展格局，增强大中小城市协同效应。2023年，全国发展和改革工作会议中也明确指出，下一步推进新型城镇化发展，必须做好两点工作：一是促进农业转移人口的市民化，二是促进新型工业化城镇化的协同发展，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。
