“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，上海要贯彻长三角区域一体化战略，加快构筑新时代综合交通体系，支撑“五个中心”和社会主义现代化国际大都市建设。本文围绕上海建设全球城市的目标，分析未来五年上海交通发展面临的若干重点瓶颈问题，提出“十四五”上海综合交通体系发展的若干思考。
“十四五”时期，是我们国家由全面建成小康社会向全面建设社会主义现代化国家迈进的关键时期。2020年，也是上海迈向“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的开局起步之年。过去每个五年，上海的综合交通都在新上一个台阶，也都有每个阶段的发展主线，各个阶段主线不同也体现了历史阶段性特点和城市发展的特征。
“十四五”时期，要从国际、从全国、从上海视角来审视和构筑新时代上海交通发展战略，把高质量、高标准、高水平作为出发点，着眼于未来5到15年乃至更长远的发展，从解决问题的角度，理性分析“十四五”交通体系内外环境要求，评断未来五年的发展阶段特征，找准瓶颈，提出重大政策和重大措施。
1 上海综合交通发展现状
1.1 对外交通情况
港口方面，2018年上海港完成货物吞吐量7.3亿吨，集装箱吞吐量4201万标准箱，集装箱吞吐量连续九年保持世界首位，集装箱水-水中转比例达46.8%。洋山深水港区四期工程开港试运行，成为目前全球最大的集装箱自动化码头。在新华-波罗的海的国际航运中心排名中，上海国际航运中心位列第四，国际影响力不断提升，上海也已形成了“两主一备”的邮轮母港格局，2018年共靠泊邮轮406艘次，邮轮旅客发送量158万人次，吴淞口国际邮轮港继续保持亚洲第一、全球第四邮轮母港的位置。
航空方面，上海两大机场拥有四座航站楼、六条跑道，2018年上海机场旅客吞吐量达到1.18亿人次，在全球城市中排名第四；货邮吞吐量达到418万吨，成为全球第3个年航空货邮吞吐量400万吨以上的城市。
铁路方面，上海已形成“两个方向、五条干线”的对外通道布局，2018年铁路里程共计466.1公里，对外旅客到发量（不包括金山铁路）为2.2亿人次，同比增长5.1%,铁路货物到发量1083万吨。
公路方面，2018年公路总里程达13106公里，其中高速公路836公里，普通国省干线1288公里，与江浙两省的多层次对接路网初步建立。上海市出省道口日均交通流量为58.5万辆次，其中高速公路分担交通量为37.8万辆次/日。
1.2 城市交通情况
公共交通方面，2018年，全市运营轨道交通线路（含磁浮线）共16条，运营线路长度678公里，运营车站415座。地面公交运营线网条数达1496条，线网长度为8591公里，公交运营车辆数17461辆，公交专用道为360公里。全市公共交通日均客运量达到1605万乘次，其中，轨道交通日均客运量达到1017万乘次。公交分担率保持相对稳定，中心城居民公共交通出行比重（不含步行）为52%（含出租）。
道路方面，上海城市道路基础设施增长趋缓，2017年城市道路总里程为5224公里，2018年，全市实有小客车达到511万辆（含本市注册及长期在沪外省市号牌小客车），连续两年增速放缓。通过推进拥堵治理专项工程，实现了在机动车出行持续增加的情况下，高峰全路网仍处于较畅通状态，路网运行水平总体可控。
2 上海交通发展面临的新要求
充分预估全球经济形势对航运中心发展的影响。从全球来看，未来五年国际形势的变化对经济的影响和风险不容忽视，特别是贸易摩擦可能会对上海的商品进出口产生一定影响，上海港将持续面临国际竞争压力，国际航运中心建设需要立足全球和国内视野相统筹，充分发挥“一带一路”战略支撑作用，进一步增强国际航运中心辐射能力，提升全球枢纽地位。
长三角一体化战略将给上海发展注入新活力。在长三角一体化上升为国家战略的大背景下，更主动更有效地发挥上海在长三角区域交通一体化中的引领带动作用，就显得十分迫切。未来上海交通必须放在长三角区域发展的角度中思考谋划，交通体系对接长三角、服务长三角。同时，上海自贸区新片区的规划，也要求上海交通发挥更好的中心城市辐射和带动作用，推进长三角区域协同发展。
正视差距，逐步消除交通系统发展中的不平衡。一是城乡之间发展不平衡，响应“乡村振兴”要求，缩小城乡交通建设标准和服务差距。二是系统之间发展不平衡，把优化运输结构和提高交通衔接效率放在更突出位置，弥补货运交通短板，提升公共交通吸引力；三是管理和建设投入的不平衡，转变“重建设，轻管理”的理念，加大组织管理、运营维护的力度，提升交通管理水平。
适应趋势变化，满足交通出行日益多元化的需求。一是满足更多元的需求，随着上海小康社会的全面建成，个性化交通出行仍将增加，交通“供给侧”改革的需求依然较强。二是适应科技创新发展要求，随着科技创新中心建设，物联网、云计算、大数据等新技术快速运用，对交通管理创新模式提出了更多新的要求。三是交通出行体现市民的幸福感受，交通换乘便捷、交通秩序井然、交通执法严格、慢行交通环境友好，市民对从交通出行的中获得幸福感的要求进一步提高。
3“十四五”上海交通发展的初步判断
3.1 全球城市交通的相关启示
对标伦敦、纽约、东京和巴黎等全球城市交通发展历程和长远战略规划，总体而来，这些城市交通体系的发展理念主要体现在三个方面，一是具有功能层次清晰的交通体系，拥有完善的洲际、城际、都市圈和中心城交通系统；二是高度重视交通可持续发展，采取交通需求管理降低对小客车的依赖，倡导慢行交通回归，致力打造现代化的公交系统；三是重视科技对交通转型支撑。
纽约作为最重要的全球城市之一，具有完善的交通体系，纽约2050城市总体规划提出建设一个强大且公平的城市，强大方面，交通上体现在注重地区和国际的联系，完善洲际交通增强航线网络的通达性强化对全球其他城市的辐射。城市交通方面，提出出行更加可靠、安全以及可持续，让纽约人不再依赖汽车，实施CBD拥堵收费。打造现代化的公共交通网，提升地铁性能，提高公交效率。保障街道安全和高可达性，道路安全“零愿景”。新加坡是一个名副其实的公交城市，无论是公交分担率还是公交运营效率，都是其他城市对标学习的标杆。新加坡2040陆路交通规划以出行效率为导向，提出通过“20、45、90”目标，即通过“走、骑、搭”（WCR）方式，实现到最近邻里中心的行程能在20分钟内、高峰时段90%的行程能在45分钟内、高峰通勤比例90%。与其他全球城市类似，伦敦规划也是紧紧围绕低碳交通系统的构建和强化，分别则从交通结构调整、健康街道打造、公共交通建设三方面细化交通的发展战略目标，具体如附表1所示。
表1 伦敦交通发展战略目标
3.2 未来五年特征和方向预判
在延续“十三五”阶段“管为本、重体系、补短板”的基本思路基础上，理性分析“十四五”阶段交通体系内外环境要求，评断未来五年的发展阶段要求和特征。初步判断，“十四五”时期，基础设施投入强度仍将持续，交通运行安全和效率的管理力度将进一步加强，交通网络的更新和维护投入持续增加，体现“三个聚焦”的特点，“聚焦转型、聚焦突破、聚焦创新”，即推进交通发展理念和运输结构的转型，实现重点区域和重点领域的重大突破，体现各个环节的技术和制度的创新。
在对标全球城市和国内同类城市的基础上，结合上海实际发展情况，提出“一体化、高质量、可持续”的发展目标和重点方向，总体思考是：（1）交通模式和交通体系上要促进和体现上海都市圈、市域城镇圈和主城区的协调关系，提升交通网络和交通运输水平；（2）坚持公交优先、健康街道，推进绿色、便捷的交通体系建设；（3）打造与全球城市安全、有序的城市秩序相匹配的交通管理和服务能力，提高综合管理水准。
4 未来发展重点的若干思考
4.1 国际航运中心建设方面
港口当前瓶颈:（1）目前上海港口集装箱吞吐量已接近2035年的规划目标，按照目前的发展趋势，港口吞吐能力与需求之间的矛盾将不断严重，上海港尤其在在深水岸线资源、干支泊位结构存在不足；（2）长三角区域港口群功能存在重叠，上海港与宁波-舟山港存在同性竞争，区域港口基础设施配套缺乏协调、功能定位趋同，上海港高端航运服务业发展不足。区域港口之间的联动仍然不足。区域信息共享不完善，跨区域内河航道协调仍是短板；（3）目前上海港集装箱班轮航线全球网络覆盖度已处于国际前列，与全球200多个国家和地区的600多个港口建立了集装箱班轮航线。但全球网络化运营程度不高，新加坡港务集团共在全球16个国家，投资超过40个码头，2017年共完成集装箱吞吐量7424万TEU，其中一半以上由海外码头完成，近年来，上港集团也加快实施走出去战略，但离全球码头运营商还有较大差距；（4）港口集疏运方式不尽合理，海铁联运发展不快，内河水运优势有待发挥。2017年，上海港海铁联运比例仅为0.1%。目前以公路为主导的集装箱集疏运系统对上海的空间资源、环境、交通拥挤的造成较大负面影响。
航空当前瓶颈：（1)2018年上海机场的旅客年吞吐量已达到1.18亿人次，已接近现有的客货运设计能力，上海两机场客运设施已基本处于饱和运行状况。其他全球城市经验表明航空客货运需求增长是长期性的，预计2035年上海航空客货运市场需求可能较现状翻一番，现有空地保障能力、空域资源进展将成为航空发展的重要瓶颈；（2）上海机场服务水平方面，与纽约、法兰克福等国际知名航空枢纽相比，上海空港在基地航空企业全球影响力、中枢航线网络、旅客中转衔接时间、航空快件国际中转集拼效率和地面交通集疏运服务水平等方面需要持续完善，浦东机场缺乏轨道交通快线或铁路服务。此外，上海机场国际航空枢纽功能亟待提升，浦东机场国际旅客中转率近年来维持在12%左右，与2035年城市总体规划中提出的19%的目标差距较大。
港口发展思路：（1）提高上海港码头设施承载力，加快洋山港四期等工程建设，增加支线专用泊位，增加深水岸线资源，满足国际航运市场对于干线枢纽港的功能要求；（2）探索区域港口协同合作模式，从服务国家战略的角度，探索港口功能定位调整、协同合作模式；（3）提升上海港发展质量，除传统的货物、集装箱吞吐量等指标外，需要更加关注港区作业效率、集疏运结构和物流效率、港航智能化和节能减排水平；（4）优化港口集疏运，完善长三角区域通航设施，提升区域通航能级，江海直达；推进内河高等级航道和港区整治建设，提升上海港水水转运比重。推进海铁联运发展，结合沪通铁路建设，同步建设外高桥铁路货场和进港铁路。
航空发展思路：（1）继续加强上海机场设施建设，提升客货运服务保障能力。完成浦东机场总规修编，保障浦东机场四期建成，加大在发展旅客中转业务、提升货邮中转功能，争取开通和加密国际航线等方面的工作力度。此外，还需深化空域精细化管理，增加民用航空空域；（2）更加关注上海机场服务水平、发展等内涵。除传统的旅客、货邮吞吐量、起降架次等常见规模衡量指标外，需要更加关注国际份额、连接度和中转比例、航空安全、航班正常率、机场运行效率、机场智能化和节能减排水平等方面的指标。建成两场轨道联络线，做好轨道交通、地面公交与航班的衔接服务，完善机场快速集散道路通道建设；（3）紧扣上海在长三角一体化国家战略中的龙头作用，发挥上海航空枢纽对长三角地区的服务引领作用，形成长三角地区机场群协同发展的格局。
4.2 长三角区域交通一体化方面
从纽约、伦敦、巴黎、东京等发展经验看，全球城市的竞争，实际上是区域城市群协同发展水平的整体较量。上海建设卓越的全球城市的过程，也一定是以上海作为首位城市的长三角世界级城市群高度一体化的发展过程。
当前瓶颈：（1）现状长三角范围内，区域轨道基本依靠国家级铁路通道，服务沪苏浙皖城市群的区域性城际铁路通道缺乏，影响国家级通道效率发挥，对城市群的服务可达性和便捷性也所有欠缺。（2）部分城际轨道与上海的对接仍存在不确定性，例如北沿江城际进沪线位，沪通铁路为客货铁路线，功能定位仍待优化等等。（3）上海毗邻地区交通对接仍不完善，以上海都市圈为服务目标的区域轨道覆盖不足;传统长途客运服务标准难以适应区域通勤出行要求;国省干线公路尚未实现完全对接，局部还存在断头路。（4）跨省市之间的规划统筹及管理体制机制协作等方面存在不足。
发展思路：上海作为长三角核心城市要加大区域交通设施的互联互通，提高区域辐射和连通能力，要进一步加强与江浙皖对接，全面增强至长三角的易达性。（1）加快服务长三角区域的城际铁路网规划和建设，结合上海市域铁路规划和枢纽总图调整研究长三角区域城际铁路网规划，促进各层次轨道网络的融合。（2）开展多层次路网对接研究，明确国省干线、省界断头路对接需求，除毗邻区域的公路、公共交通的“断头路”现象。（3）以长三角示范区为案例开展近沪城市化地区交通研究，探索毗邻地区交通基础设施建设、交通运输服务、综合交通管理模式，形成可在长三角一体化推广复制的经验。
4.3 轨道交通持续发展方面
当前瓶颈：（1）早高峰放射线拥堵严重，部分线路增能空间不足。通勤高峰全网拥挤断面长度达到112公里，集中在反射线路。拥挤线路发车间隔在2分30秒以内，继续缩小发车间隔的难度较大，高峰时段拥挤程度短期内难以缓解。（2）远期1000公里市域轨道网目标，功能布局及运营制式有待明确。现状运营制式有金山铁路以及中心城地铁线路的延伸，未来制式有待名明确，几年的实践也证明了，中心城地铁线路不断延伸的模式，无论在运输速度、市民体验感等方面都很难适应郊区发展的要求。
发展思路：（1）持续增加既有线路运能。通过大交路贯通、增加车辆加密班次来增加运能。（2）完善既有轨道交通配套衔接。推进轨道车站与配套交通设施统一规划、设计和建设，推进轨道与衔接公交的统一运营。（3）加强市域轨道交通网络功能布局研究。进一步明确总规提出的市域轨道线的具体功能布局和主要枢纽位置、明确与其他线路的衔接方式，城际线是轨道体系中的“短板”，未来更多加快考虑规划市郊铁路和市域快线，来解决中心城区与远郊新城、与外围副中心、新城联系。
4.4 地面公交功能优化方面
当前瓶颈：（1）公交线路服务层次不分明，快速服务的骨干公交线网尚未形成。主要客流走廊已基本布设了公交专用道，但是受到右转车辆、进出地块车辆等的影响，公交运送车速不高。（2）缺少和轨道交通网络的系统整合。轨道交通站点公交接驳作用不强，电动自行车、共享单车成为主体，存在设站不合理、运营时间不匹配、发车间隔较长等问题。（3）政府补贴压力大。运营成不断上涨，企业经营亏损。公交补贴机制补贴金额核算不完善，缺乏考核和奖惩机制，补贴效率不高。
发展思路：（1）要围绕轨道交通网络构筑多层次的公交线网体系，系统调整公交线网功能层级，加快1000公里中运量公交系统规划研究，实现分区域骨干公交线网模式。（2）在通行设施上和运营组织上给予骨干公交运营更大的优先。（3）提升城乡公交一体化水平。制定农村公交规范服务标准，提高公交线路和站点配套标准，提高农村公交运营服务质量，缩小镇村公交服务管理标准差距。（4）研究创新公交供给模式与技术水平。应用新型科技手段提升公交精细化管理及公交出行服务水平。（5）完善公交补贴机制。建立与绩效挂钩的公交补贴机制和科学的补贴金额的核算方法体系。
4.5 道路交通供需管理方面
当前瓶颈：（1）中心城内大规模新建道路的条件有限，主要依靠能力挖潜，但现有路网功能和级配仍待优化，主干路密度仅达到标准低限，次干路仍有较大提升空间。（2）目前中心城以外主城片区和新城内部的道路大量仍按照郊区公路规划，作为城市化连绵发展区，道路的使用功能和规划标准都亟需调整和完善。（3）部分重点区域道路网系统功能较弱。随着城市建设升级改造，部分区域路网系统不完善，导致局部地区交通拥堵比较突出。（4）现有小汽车额度和使用管理政策都亟待突破。新能源车、沪C牌照小汽车增速压力较大，2017年私人领域年度推广量绝对值同比增长67%；沪C牌照限行效果，中心城周边拥堵常态化，新城拥堵加剧，同时，外牌限行政策调整初期效果明显，但政策红利随车辆增加有所削减。
发展思路：（1）完善城市道路基础设施，继续完善快速路网和跨越黄浦江、苏州河通道，加强主城区地面干道设施能力，提高道路交通保障度，推进主城区和新城内部公路与城市道路的网络融合。（2）加强重点地区交通配套，围绕长三角示范区、自贸区、虹桥商务区、国际旅游度假区、临港、张江等重点发展地区，完善配套路网建设。（3）保障道路设施运行高效，挖掘设施潜力、合理分配路权，综合施策，增加设施供给能力、提高道路使用效能。（5）进一步健全和加强道路交通管理手段，一方面在坚持和完善既有车辆拥有控制政策的同时，储备沪C号牌管理、新能源汽车号牌管理等相关政策，并采用多种方法调控小汽车使用，加大小客车使用管理的政策管控力度，加强道路交通组织和管理措施。另一方面，要更加注重停车管理的调控作用，通过控制停车泊位和停车收费的价格杠杆，调控拥挤区域小客车出行。
5 结语
“十四五”时期将上海社会经济和城市发展转型升级的重要时期，国家也赋予了上海更多机遇和使命，上海要努力打造全球城市，紧紧把握长三角一体化的时代机遇，系统剖析上海综合交通面临的困难和挑战，更好地为“十四五”发展谋划蓝图。(作者：顾煜 吉婉欣)
