在展望中国产业结构调整升级的大趋势之后，还需要对未来两年和“十四五”时期面临的问题作一些深入分析。应当指出，这些问题是未来一段时期中国产业结构变动将面临的主要问题，而“十四五”期间由于经济增速将进一步回落，问题会更加突出。
1. 工业产能过剩问题
化解工业产能过剩， 是产业结构调整的一项重要任务。 产能过剩有周期性原因和非周期性原因，但中国这次产能过剩的原因比较复杂，不是一般的周期性过剩，又与总量矛盾有关，就是经济发展进入新常态或新阶段，需求增速趋势性下行，其影响超过周期性波动，同时，非周期性原因即结构问题更加突出，工业部门长期过度扩张、比重过高，在需求变化条件下结构性过剩的矛盾凸显。 所以，现阶段的产能过剩是总量矛盾与结构矛盾交织的结果，背后有体制性问题的深层影响，将是一个需要中长期面对和解决的问题。工业产能过剩的突出行业是钢铁、煤炭，这两个行业是 2016 年以来去产能政策力度最大的行业，由于采取压减产能、分解任务的有力措施，取得了较快去产能的效果。 根据 2018 年一季度工信部举行发布会提供的信息，钢铁业产能利用率已恢复到 80%的合理水平。 根据国家发展和改革委员会 （简称国家发改委）2019 年 1 月 22 日新闻发布会提供的信息，到 2018 年末，“十三五”时期煤炭行业和钢铁行业去产能的主要目标任务基本完成，其中钢铁行业化解过剩产能五年任务已在三年内提前完成。但需要注意的是，这其中有 PPI 上涨和钢铁价格反弹等方面的原因，下一阶段还要防止过剩产能的波动反复。
未来几年以至整个“十四五”时期，去产能作为供给侧结构性改革的一项重点工作，仍然需要根据形势发展变化有序推进，对此必须增强认识，明确思路。一是不要寄希望于世界经济较快复苏、国内经济企稳回升能化解工业产能过剩问题。 现阶段的形势与 2000 年前后的情况已完全不同，不论是外部需求还是国内需求，要恢复较快增长趋势都难度很大，不大可能再有一些大事件带来新的需求扩张局面，而且中国工业产能过剩的主要原因是结构问题，即使总需求不足的矛盾能缓慢改善，但其对化解产能过剩矛盾的作用也相对有限。 二是去产能要坚持用市场化、法制化的办法，努力减少计划经济、行政手段色彩的措施。 这是从根本上解决中长期问题的可持续路径，也是用深化改革办法解决结构问题的基本出路。 要依靠加强环保指标监控等技术、经济和法律手段，从制度和机制上加快淘汰落后产能。三是为了把优化存量与控制增量结合起来，既要提高产能过剩行业的进入门槛和加强严格规范的市场监管，又要推动企业兼并重组和提高产业集中度。四是要加快深化国资国企改革，从体制上解决地方保护主义和区域市场分割问题，建立健全过剩行业产能退出的机制，多措并举处置各类国有僵尸企业。
2. 新兴产业发展问题
新兴产业主要是指高新技术产业化或改造传统产业形成的产业， 也包括社会需求拉动形成的新业态、新模式，是新经济发展的主要产业支撑。新兴产业发展的初期阶段，市场需求一般是不确定不稳定的，但供给的发展有可能拉动需求的增长，供给结构的变化有可能引起需求结构的变化。 因此，大力发展新兴产业特别是战略性新兴产业，是需求不足条件下发展经济的一种有效方式，也是推进产业结构调整升级的重要途径。
2008 年国际金融危机之后，在世界经济复苏艰难缓慢的背景下，很多国家把发展新兴产业作为培育新增长点的战略举措，围绕高新技术前沿布局重点新兴产业发展，并在发达国家之间、发达经济体与新兴经济体之间形成了日益明显的竞争态势。中国在 2010 年提出七大战略性新兴产业的发展框架，随后出台了一系列规划和政策，激发了市场的高度热情，地方政府和企业积极谋划产业项目和扩大投资。几年来，战略性新兴产业发展迅速，增长速度大幅高于规模以上工业增长，对促进工业和经济稳定增长起了重要作用， 也带动了产业结构调整升级。 但这个过程中也出现了一些问题，如许多产业项目技术层次不高、自主创新能力不强、低水平重复建设，进一步发展受到了市场需求和国际竞争的明显制约。
从中长期看，推进新兴产业尤其是战略性新兴产业发展，需要注重以下几个方面：
（1） 加快提升自主创新能力。新兴产业对高新技术的依赖性很强，关键技术、核心技术的突破十分重要。实践一再证明，不论通过什么方式引进技术，都面临代价高昂、受制于人、风险很大的问题。最近中兴遭遇美国制裁的例子就是又一次沉重教训。 必须深刻反思多年来中国制造业片面追求增长速度和扩大出口的弊端，反思忽视研发投入和自主创新对长期可持续发展的影响。中国战略性新兴产业要向中高端发展和增强国际竞争力，根本出路是加快提高自主创新能力。应当充分利用中国作为世界第二大经济体的实力条件，发挥社会主义市场经济条件下集中力量办大事的制度优势，大力引进尖端人才，全面加大研发投入，加强科技合作攻关，多措并举推进战略性新兴产业的自主创新。
（2） 高度重视知识产权问题。 新兴技术产业面对较多的知识产权问题，以高新技术支撑的战略性新兴产业发展更面临国际上知识产权格局的制约。美国等发达国家通过强化知识产权战略，对中国获取技术转让、对外并购投资等方面加以严格限制，形成了中国技术创新进程的各种壁垒，严重阻碍中国高新技术的突破和新兴产业的发展。必须深入认识这个问题，尽快适应这种日益严峻的知识产权环境，全面加强尊重、遵守知识产权的观念和氛围，努力创造和保护自己的知识产权，提升对发达国家知识产权战略的应对能力。
（3） 密切关注国际贸易壁垒。近几年国际贸易保护主义抬头、愈演愈烈，美国等发达国家出现了反经济全球化的倾向，主要源于多数国家面临加快经济增长与国内需求不足的矛盾，而这种状况在新兴产业领域表现更加强烈，则是因为很多经济体期望从新兴产业中寻找新的增长点。美国对中国发起的贸易摩擦和投资限制，突出地集中在对中国战略性新兴产业出口市场、技术需求、产业链条等关键环节的制约上。 因此， 未来中国战略性新兴产业的发展要更加注重应对国际贸易壁垒的挑战，深入研究针对新兴产业的贸易壁垒变化趋势，探索正确的发展战略和有效的发展路径。
（4） 努力开发国内市场需求。中国新兴产业的产品和服务要得到国内消费者的认可和接受有一个过程，但国内市场是一个正在快速增长的多元化大市场，必须使企业认识到这是关系长远发展的主要方向和目标。 不能企望境外市场特别是发达市场有多快增长、多大空间，宁可把发展的困难和风险考虑得更多一些，把发展重心放在拓展自己的国内市场上。要促进企业开发适应国内市场需求的新兴产品和服务，同时加大对战略性新兴产业的政府采购，引导消费者更多使用国内品牌、国产产品，从根本上支持民族新兴产业的发展。
（5） 增强新兴产业带动效应。 “十三五”规划提出战略性新兴产业增加值占 GDP 的比重要达到 15%，这个数量目标应当在高质量发展的基础上实现。 同时，要发挥战略性新兴产业对传统产业和整个经济发展的带动作用，依托新兴产业的较快发展，增强产业发展的新动能，改造提升传统动能，促进经济发展质量和效益的提高。
3. 制造业的地位和作用问题
在产业结构调整升级过程中，如何看待制造业的地位和作用，是我们需要面对的一个重要认识问题，也是一个不可忽视的战略取向问题。 近几年来，中国服务业比重快速上升，工业比重大幅下降，加上工业产能过剩突出、环境污染严重等问题，有人认为中国已进入服务业主导经济发展的阶段，需要大力发展服务业，降低工业的地位和作用。如何认识这个问题？工业部门在统计上包括三个部分：采掘业、制造业、电力热力燃气和水生产供应业。 从中长期趋势看，采掘业发展主要取决于自然资源状况，电力热力燃气和水生产供应业发展主要取决于国民经济运行需要，而制造业发展则主导着工业的比重、结构和前景，本文要讨论的基本上是制造业的地位和作用问题。 中国经济发展虽已进入工业化后期阶段，但作为发展中大国的基本国情没有改变，即使若干年后中国进入高收入国家行列，与人均 GNI 很高的发达经济体相比仍有较大差距。这决定了中国制造业在国民经济体系中的重要地位，需要继续发挥制造业在发展中的重要作用。
在经济进入新时代的发展时期，制造业的地位和作用主要表现在：一是为经济社会发展提供高水平的技术装备，支持传统产业技术改造，促进国民经济和国防现代化。 没有本国先进制造业尤其是高端装备制造业的发展，依靠进口技术装备不可能较快完成传统产业的大规模技术改造，不可能顺利实现国民经济特别是国防建设的现代化。二是为对外贸易和投资提供技术设备支持，促进高技术含量制成品出口增长和结构优化，增强中国产业和经济的国际竞争力。没有制造业尤其是中高端制造业的发展， 中国外贸进出口的国际竞争力将面临挑战， 经常项目长期顺差的局面可能发生逆转，并对国内经济稳定增长带来新的压力。 三是为各行业的创新发展提供技术平台，支持产业结构升级和现代经济体系建设，促进经济增长质量和效益的提升。 没有制造业尤其是现代制造业、先进制造业、新兴制造业的发展，很多科技成果应用和重要技术创新将缺乏试验、推广和产业化的平台，推进产业结构升级、建设现代经济体系会受到明显的制约或影响。
2018 年底召开的中央经济工作会议， 把推动制造业高质量发展列为 2019 年要抓好的第一项重点工作任务。这反映了中国经济工作重点的重要转变。推动制造业高质量发展既是一个迫切性问题，更是一个战略性问题，从根本上说是与工业化的阶段联系在一起的。 随着中国的工业化进入后期阶段，制造业具备了整体上向高质量发展的基本条件，也到了需要高质量发展才能继续发展壮大的阶段。在总需求增速阶段性下行和产业结构调整升级的条件下，制造业的数量扩张日益受到需求的制约，转向高质量发展成为内在要求和必然趋势。
当前和今后相当长一段时期，中国的服务业比重会持续上升，但制造业依然是国民经济的主导性产业，需要保持中高速增长，加快向中高端发展。为了提高制造业的发展水平和国际竞争力，必须大力实施《中国制造 2025》战略，促进制造业创新发展、绿色发展、高质量发展，努力解决制造业发展中的产能过剩、环境污染、结构落后等问题，推动中国制造向中国智造转变，加快制造业的技术升级。特别是，要适应产业结构调整升级的新趋势、新要求，更加注重处理好发展制造业与发展服务业的关系，推动工业化与信息化深度融合，推进制造业网络化、数字化、智能化发展，推进制造业服务化的发展。
4. 服务业结构的优化问题
在中国服务业快速发展的过程中，需要注意服务业结构的变动趋势及问题。 2008—2017 年，中国服务业中金融业、房地产业出现快速扩张，金融业占 GDP 的比重从 5.7%上升到 7.9%（2015 年最高曾达到 8.4%），房地产业占 GDP 的比重从 4.6%上升到 6.5%。 2017 年，金融业和房地产业占GDP 的比重达 14.4%，占第三产业的比重达 27.9%，已达到或高于大多数发达国家的水平。这并不表明中国的金融业和房地产业已经成熟或发达，而是资金脱实向虚、投机过度，大量涌入金融业和房地产业的结果，其中既有制造业产能过剩、实体经济市场前景不明朗的原因，也有居民储蓄资金缺乏投资渠道，金融业和房地产业投资收益过高吸引过多资金流入的原因。 这种结构状况和发展趋势，已经预示着泡沫的积聚和风险的增长。 因此，必须高度重视服务业快速发展中的结构性问题，采取有效政策促进服务业结构优化。
服务业内部产业有不同的层次和发展方向， 主要是市场需求拉动和政府政策推动两方面作用的结果。服务业是否与制造业一样，具有产业结构升级的一般规律？如果有，很大程度上也不同于制造业，而是有自身的规律和特点，即服务业结构变化既有技术进步决定的因素，也有社会发展需要决定的因素。例如，文化、体育、医疗卫生、社会福利等部门比重的上升，客观上不能支持社会生产率的提高，而是经济社会发展水平提高的结果，并且是社会进一步发展所需要的。因此，服务业的结构变动不能完全或主要由市场调节，其中一些部门的发展要更多考虑社会需求和社会效益。更多注重中低收入阶层和社会公平发展的需要，处理好政府、市场与社会的关系，对于推进服务业结构优化具有重要意义。
促进服务业结构优化的主要取向：一是加快发展现代服务业、新兴服务业。 生活性服务业的发展优化要适应居民消费结构升级的趋势和特点， 生产性服务业的发展优化要适应产业结构调整升级的趋势和特点，两者既要符合市场现实需求，又要适应和引领市场潜在需求。近年来，各级政府在推动现代服务业发展、改善供给短板方面已出台了许多政策措施，但这些政策措施应适时适度，不能改变市场主导的格局，不能超越或违背市场规律。 要积极发展现代专业服务业，包括专业服务企业和中介机构，促进现代服务业结构优化，支持整个产业结构调整升级。 二是依靠新技术改造提升传统服务业。近年来服务业应用新技术的趋势很强、发展很快，这是市场与政府共同作用的结果。未来一段时期，我们仍然要依靠互联网、大数据、物联网、人工智能等新技术带动传统服务业的改造升级，提升传统服务业的新动能、新需求，促进服务业与制造业的深度融合，促进新产业、新业态、新模式的交错发展。 三是大力发展适应社会需要的公共服务业。 加快发展符合新时代、新时期特点的各类公共服务业，是满足人民日益增长的美好生活需要的基本要求，也是推进社会主义现代化建设的重要基础。需要明确的是，对于医疗卫生、教育培训、养老健康、社会保障等公共服务业，受经济发展阶段、收入分配差距等因素的影响，社会需要的上升过程具有多层次性特点，与市场导向的趋势不完全一致，有些还可能是相互矛盾的，因此，这些服务业部门的发展，不能过多依靠市场配置资源的作用，而应当加强政府的政策引导、支持和推动。四是注重解决服务业发展中的结构失衡问题。在服务业快速发展和比重上升的较长过程中，出现阶段性的结构失衡问题是难以避免的，例如，房地产业过度扩张导致金融资源错配就是一个突出问题，将积聚和带来较大的金融风险、社会风险。 为了防范服务业发展中的严重结构风险，必须针对市场机制失灵、市场过度调节等产生的突出问题，深入研究政府如何加强适度、有效干预的政策，加快建立健全化解风险的长效机制。（作者：郭克莎）
