全域土地综合整治工作思路及与传统土地整治的区别解析

全域土地综合整治是新时代国土空间治理的重要抓手，旨在打破传统土地整治的碎片化局限，以国土空间规划为引领，统筹各类土地资源要素，实现“空间优化、生态提质、乡村振兴、产业升级”的综合效益。以下从工作思路的核心维度展开深入阐释，并系统梳理其与传统土地整治的关键区别。

一、全域土地综合整治工作思路深度解析

全域土地综合整治以“全要素、全流程、全周期”为核心特征，通过明确目标导向、创新实施模式、精准导入项目，构建起多维度协同推进的工作体系，具体思路如下：

（一）锚定“五维一体”工作目标，构建综合效益导向

全域土地综合整治摒弃了传统整治“重数量、轻质量”“重生产、轻生态”的单一目标导向，确立了“优布局、保耕地、提生态、美乡村、兴产业”的“五维一体”目标体系，各目标相互关联、有机统一，形成综合效益最大化格局。

1. 优布局：重构国土空间开发保护格局 以国土空间规划为刚性约束，整合永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三线”管控要求，打破行政区域和地块权属界限，对耕地、建设用地、生态用地等进行全域统筹布局。通过“田水路林村”综合调整，推动耕地集中连片、建设用地集约高效、生态用地系统完整，解决传统布局中“耕地碎片化、建设散乱化、生态孤岛化”的突出问题。例如，在平原地区通过地块归并、沟渠整理，形成万亩级高标准农田集中区；在山区通过“下山入镇”安置，腾退零散建设用地用于生态修复或产业发展。

2. 保耕地：筑牢粮食安全生命线 以“藏粮于地、藏粮于技”战略为引领，不仅追求耕地数量“占补平衡”，更注重质量“提质增效”和生态“可持续利用”。通过高标准农田建设、中低产田改造、耕地生态保护等措施，提升耕地耕作层厚度、土壤肥力和灌排保障能力；同时，严格落实耕地“进出平衡”，严禁违规占用优质耕地，将碎片化耕地整合为集中连片的“吨粮田”，并同步配套建设耕地质量监测体系，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

3. 提生态：推动国土生态系统整体修复 突破传统整治“重工程、轻生态”的局限，将生态保护修复贯穿整治全过程。针对矿山废弃地、退化林地、污染耕地、破损湿地等生态脆弱区域，采用“自然恢复+人工辅助”的方式开展系统修复；结合河湖水系连通、生物多样性保护、水土流失治理等工程，构建“山、水、林、田、湖、草、沙”生命共同体。例如，在矿山修复中，通过土壤改良、植被重建、景观营造，将废弃矿山改造为生态公园或特色农业基地；在湿地周边整治中，通过退塘还湿、植被恢复，提升湿地水质净化和生态缓冲功能。

4. 美乡村：助力宜居宜业和美乡村建设 以改善农村人居环境为切入点，统筹推进农村住房改造、基础设施升级、公共服务配套和村容村貌提升。通过“空心村”整治、闲置宅基地盘活、农村污水垃圾处理、村容绿化美化等措施，解决农村“住房散乱、设施缺失、环境脏乱”等问题；同步规划建设农村文化广场、养老服务中心、便民超市等公共服务设施，打造“环境优美、生活便利、乡风文明”的和美乡村。例如，在集聚提升类村庄，通过宅基地有偿退出、住房统一规划建设，形成布局合理的居住组团；在特色保护类村庄，结合传统村落保护，整治乱搭乱建，保留乡村风貌特色。

5. 兴产业：搭建乡村产业发展空间载体 以土地整治为纽带，推动土地资源与产业发展深度融合，为乡村产业导入提供空间保障。通过盘活闲置建设用地、整合低效产业用地、预留产业发展空间等方式，支撑乡村旅游、特色种养、农产品加工、乡村电商等产业发展；结合产业需求配套建设仓储物流、冷链设施、加工车间等基础设施，形成“土地整治+产业培育”的联动发展模式。例如，在农产品主产区，通过整治整合耕地，建设规模化种植基地，配套建设农产品分拣加工中心和冷链仓储设施，延伸农业产业链；在城郊结合部，利用腾退建设用地建设乡村旅游综合体，带动餐饮、住宿等相关产业发展。

（二）创新“七位一体”工作模式，构建协同推进机制

全域土地综合整治涉及范围广、参与主体多、协调难度大，为此创新形成“政府主导、自然资源搭台、部门协同、上下联动、群众参与、政策性金融支持、投融建运管一体推进”的“七位一体”工作模式，破解传统整治“多头管理、各自为战、资金不足、运营薄弱”等难题。

1. 政府主导：强化统筹决策与组织保障 由市、县两级政府成立全域土地综合整治领导小组，统筹制定整治规划、明确工作目标、协调重大问题、落实考核问责。政府主导确保整治工作与区域发展战略、国土空间规划、乡村振兴规划等高位衔接，避免出现“碎片化”整治和“短期行为”，保障整治工作的系统性和持续性。

2. 自然资源搭台：发挥专业引领与要素保障作用 自然资源部门作为牵头单位，负责编制全域土地综合整治专项规划、开展土地调查评价、统筹土地指标调配、指导项目实施监管等核心工作。通过搭建技术支撑平台、制定标准规范、整合土地资源要素，为各部门协同推进提供基础保障；同时，依托国土空间规划“一张图”，实现整治项目的精准落地和动态监管。

3. 部门协同：形成多领域联动合力 建立跨部门协同机制，明确自然资源、农业农村、生态环境、住建、水利、交通、文旅等部门职责分工。农业农村部门负责高标准农田建设、农村人居环境改善等工作；生态环境部门负责污染土壤修复、生态环境质量监测等工作；住建部门负责农村住房建设、村容村貌提升等工作；水利、交通部门负责配套基础设施建设；文旅部门负责乡村旅游资源开发与规划。通过部门联动，避免重复建设和资源浪费，实现“一次整治、多重效益”。

4. 上下联动：打通政策落地“最后一公里” 建立“市级统筹、县级主导、乡镇实施、村级参与”的四级联动机制。市级层面负责制定政策、统筹资金、审核规划；县级层面负责具体组织实施、项目管理、资金使用；乡镇层面负责宣传动员、群众组织、现场协调；村级层面负责民意收集、矛盾调解、监督实施。通过上下联动，确保整治工作贴合基层实际，提高政策落地的精准性和有效性。

5. 群众参与：构建共建共治共享格局 坚持“以人民为中心”的发展思想，将群众参与贯穿整治全过程。在规划阶段，通过村民代表大会、入户调研、公示公告等方式，广泛征求群众对用地布局、项目建设、利益分配等方面的意见；在实施阶段，吸纳村民代表参与项目监督，确保工程质量；在收益分配阶段，建立合理的利益共享机制，让群众从整治中获得实实在在的收益，如通过土地流转增加财产性收入、通过产业发展获得就业机会等，充分调动群众的积极性和主动性。

6. 政策性金融支持：破解资金瓶颈 积极对接国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构，争取中长期、低利率的专项贷款支持；同时，整合高标准农田建设、生态保护修复、乡村振兴等各类财政资金，形成“财政资金引导、政策性金融支撑、社会资本参与”的多元化资金保障体系。政策性金融支持为整治项目提供了稳定的资金来源，解决了传统整治“资金短缺、融资困难”的突出问题。

7. 投融建运管一体推进：实现全周期管理 引入市场化运作主体，采用“投资-融资-建设-运营-管理”一体化模式推进整治项目。由市场化主体负责项目的资金筹措、工程建设、后期运营和维护管理，政府通过特许经营、购买服务等方式进行监管和合作。这种模式不仅减轻了政府财政压力，更通过专业化运营提升了整治项目的长期效益，如对整治后的产业用地进行招商运营、对生态公园进行市场化管理等，实现“建设好、运营好、可持续”的目标。

（三）聚焦“四大领域”项目导入，实现全要素提升

全域土地综合整治以项目为载体，围绕“用地布局优化整治、生态保护修复、农村人居环境改善、乡村产业导入”四大核心领域精准导入项目，推动土地资源从“单一整治”向“综合提升”转变。

1. 用地布局优化整治：构建高效集约的空间格局 重点开展耕地整理、建设用地整理、土地复垦等项目。耕地整理通过地块归并、田埂消除、沟渠配套等措施，提升耕地集中连片度和耕作便利性；建设用地整理通过“空心村”腾退、低效厂房改造、城镇低效用地再开发等方式，盘活闲置建设用地，保障重点项目用地需求；土地复垦针对废弃矿山、废弃宅基地、污染地块等，通过土壤改良、植被重建等措施，恢复土地使用功能，实现土地资源的高效循环利用。

2. 生态保护修复：打造稳定健康的生态系统 统筹实施矿山生态修复、湿地保护修复、水土流失治理、生物多样性保护等项目。针对不同生态问题制定差异化修复方案，如对历史遗留矿山采用“削坡减载+土壤改良+植被重建”模式，对退化湿地采用“退塘还湿+水系连通+植被恢复”模式，对水土流失区域采用“坡改梯+植树造林+小型水利设施”模式。通过系统修复，提升生态系统的稳定性和服务功能，实现“生态提质”目标。

3. 农村人居环境改善：建设宜居宜业的乡村空间 重点推进农村住房改造、污水垃圾治理、村容绿化美化、基础设施升级等项目。农村住房改造采用“统一规划、自愿建设”的方式，对危旧房、散乱房进行改造，打造特色民居；污水垃圾治理通过建设小型污水处理站、垃圾收集转运系统，实现污水达标排放和垃圾无害化处理；村容绿化美化通过种植乡土树种、建设乡村公园、整治房前屋后环境，提升乡村颜值；基础设施升级重点完善农村道路、供水、供电、通信等设施，提升农村生活便利性。

4. 乡村产业导入：培育可持续的乡村发展动能 结合区域资源禀赋，精准导入特色农业、乡村旅游、农产品加工、乡村电商等产业项目。在农业方面，建设规模化种植养殖基地、农产品冷链仓储中心、农业科技示范园等；在旅游方面，依托生态资源、传统村落、民俗文化等，开发乡村民宿、生态观光、农事体验等项目；在加工方面，利用当地农产品资源，建设小型农产品加工车间，延伸农业产业链；在电商方面，建设乡村电商服务中心，搭建农产品线上销售平台。通过产业导入，实现“土地整治促产业、产业发展兴乡村”的良性循环。

二、全域土地综合整治与传统土地整治的核心区别

全域土地综合整治是在传统土地整治基础上的理念创新、模式创新和内容创新，二者在整治范围、目标导向、参与主体、实施方式、效益评价等方面存在显著区别，具体对比如下：

（一）整治范围：从“碎片化地块”到“全域统筹”

传统土地整治多以单一地块或单一类型土地为整治对象，如单独的耕地整理项目、宅基地复垦项目等，整治范围局限于项目红线内，缺乏对区域整体空间的统筹考虑，容易导致“只见树木、不见森林”的问题。例如，某地区单独开展耕地整理项目，虽然提升了耕地质量，但未统筹考虑周边生态用地和建设用地，导致耕地与生态用地脱节、农业生产与乡村生活配套不足。

全域土地综合整治以乡镇或村域为基本单元，覆盖“田水路林村”全要素、全空间，打破地块权属和行政区域界限，对区域内所有土地资源进行统筹规划和综合整治。例如，在某乡镇全域土地综合整治中，不仅对核心区耕地进行整理，还同步对周边废弃矿山进行生态修复、对“空心村”进行腾退改造、对乡村道路和水利设施进行升级，实现区域整体空间的优化提升。

（二）目标导向：从“单一效益”到“综合效益”

传统土地整治的目标较为单一，主要聚焦于耕地数量补充、建设用地指标获取或工程建设任务完成，对生态效益、社会效益和长期经济效益重视不足。例如，部分地区为完成耕地占补平衡任务，在生态脆弱区域盲目开展土地复垦，导致生态环境破坏；部分宅基地复垦项目仅注重指标获取，未考虑群众居住需求和乡村发展实际。

全域土地综合整治以“优布局、保耕地、提生态、美乡村、兴产业”为综合目标，追求经济、社会、生态三大效益的统一。在整治过程中，不仅注重耕地数量和质量提升，还注重生态系统修复、乡村人居环境改善和乡村产业培育，实现“整治一片、提升一片、富裕一片”的综合效果。例如，某村全域土地综合整治项目，通过耕地整理提升了粮食产量，通过生态修复改善了人居环境，通过产业导入带动了村民增收，实现了多重效益叠加。

（三）参与主体：从“部门单打独斗”到“多主体协同”

传统土地整治多由自然资源部门或农业农村部门单独组织实施，其他部门参与度低，群众参与渠道不畅，容易出现“部门之间不协调、基层群众不配合”的问题。例如，传统高标准农田建设项目由农业农村部门单独实施，在项目选址和建设过程中，未充分征求自然资源部门的规划意见和群众的实际需求，导致项目与国土空间规划冲突、工程建设不符合农业生产实际。

全域土地综合整治构建了“政府主导、自然资源搭台、部门协同、上下联动、群众参与”的多主体协同机制。政府统筹决策，自然资源部门牵头协调，农业农村、生态环境、住建等多部门分工协作，乡镇、村社具体实施，群众全程参与。例如，在某县全域土地综合整治中，政府成立领导小组统筹推进，自然资源部门编制规划，农业农村部门负责农田建设，生态环境部门负责污染治理，乡镇和村社负责群众动员，群众参与规划编制和项目监督，形成了强大的工作合力。

（四）实施方式：从“工程驱动”到“规划引领+项目集成”

传统土地整治多以工程建设为核心驱动，按照“项目申报-工程施工-验收交付”的线性流程推进，缺乏前期统筹规划和后期运营管理，项目之间缺乏有机衔接，容易出现“重建设、轻管理”“重数量、轻质量”的问题。例如，部分传统土地整治项目完成工程建设后，由于缺乏后期运营维护，灌溉设施损坏、耕地撂荒等问题突出。

全域土地综合整治以国土空间规划为引领，先编制专项规划明确整治目标、范围和重点，再根据规划集成各类项目，采用“投融建运管一体”的模式推进。在前期规划阶段，充分衔接区域发展战略和群众需求；在实施阶段，整合各类资金和项目资源，避免重复建设；在后期阶段，引入市场化主体负责运营管理，确保整治成果长期稳定。例如，某全域土地综合整治项目，先编制专项规划明确“生态修复+产业发展”的定位，再集成矿山修复、农田建设、民宿开发等项目，由市场化主体负责后期民宿运营和生态公园管理，实现了“规划引领、项目集成、运营可持续”。

（五）效益评价：从“单一指标”到“多维度综合评价”

传统土地整治的效益评价主要采用单一指标，如耕地补充面积、建设用地节余指标数量、工程验收合格率等，评价标准简单粗放，难以全面反映整治项目的实际效益。例如，某传统耕地整理项目以“新增耕地面积”为核心评价指标，虽然完成了指标任务，但由于耕地质量不高、配套设施不足，实际粮食产量提升有限。

全域土地综合整治建立了多维度综合评价体系，涵盖经济、社会、生态三大类指标。经济指标包括粮食产量提升率、产业产值增长率、农民人均收入增长率等；社会指标包括农村人居环境改善程度、公共服务配套完善度、群众满意度等；生态指标包括生态用地面积增长率、土壤质量提升程度、生物多样性恢复情况等。通过综合评价，全面衡量整治项目的实际效果，确保整治工作真正服务于区域高质量发展。

三、结语

全域土地综合整治是新时代推进国土空间治理现代化的重要举措，其“全域统筹、综合提升、协同推进、可持续发展”的工作思路，破解了传统土地整治的碎片化、单一化难题。在实际工作中，需牢牢把握“五维一体”目标导向，深入践行“七位一体”工作模式，精准导入四大领域项目，同时深刻理解其与传统土地整治的核心区别，避免沿用传统思维和方式推进工作，真正实现“以整治促优化、以优化促发展、以发展促振兴”的目标。