成都市环城生态区以实施土地综合整治与生态修复为路径，对区域内“山水林田湖草沙冰”资源实施分区分类管控、全域全要素整治，优化“三生空间”布局，提升耕地数量和质量，促进生态环境保护，推动产业融合发展，并探索实施标准体系、生态价值评估、城市生态管理以及项目实施和空间管制的统筹等机制，全面保障项目落地。
成都市环城生态区规划的初衷是防止城市粘连发展，其雏形是2003年编制的成都市城市总体规划在主城区外围划示的郊区农村用地。2013年，成都市通过立法严格管控环城生态区，并在土地利用总体规划和城市总体规划中予以确定，总面积为187平方公里，由沿绕城高速公路两侧各500米范围以及周边七大楔形地块构成(七大楔形地块由城市生态斑块逐渐演变而成)(图1，图2)。然而，环城生态区仍存在城市生态系统质量有待优化、耕地保护亟待加强、建设用地亟须调减、土地节约集约利用水平有待提升等问题。为此，成都市开展了环城生态区的土地综合整治与生态修复工作。
环城生态区土地综合整治与生态修复的整体思路
环城生态区作为成都市环状生态保护屏障，涉及多个区县，不适宜直接分区单独编制规划与实施方案。为保障整治与修复的整体性和一致性，成都市通过编制土地综合整治与生态修复的总体规划、分区规划，以及总体实施方案、分区实施方案等，系统地推进土地综合整治与生态修复工作。其中，在总体实施方案中，为明确考核目标，便于后期对土地综合整治项目立项，以行政区划分11个环城生态区土地综合整治与生态修复工程分区实施单元，并对应11个分区规划与分区实施方案，各分区具体任务在分区规划和分区实施方案中确定并据实验收。通过规划、实施方案的编制和项目分区统筹，成都市理顺了环城生态区农业、生态、建设三类用地的空间关系，划定了农田整治区、生态修复区、建设用地区，优化了各类用地布局，化解环城生态区建设、生态修复、耕地保护的空间矛盾，并建立了项目规划、立项、审批、验收和实施成效评估等监管全链条闭环管理。同时，通过规划“一张图”对区域内地块的图斑实施数量、空间及进程等维度进行管控，加强与国土空间规划衔接及“一张图”核对，并纳入市级国土空间基础信息平台，建立健全动态监测评估预警和实施监管机制。目标是将环城生态区打造为“可进入、可参与、可感知、可阅读、可欣赏、可消费的高品质环城公园”，建成“中心城区重要的生态隔离区”、“超大城市近郊高标准农田建设典范区”、“城市未来美好生活的体验空间”(图3)。
图3土地综合整治与生态修复闭环管理图
具体做法
总体规划引领，分区规划细化任务目标。一是通盘考虑，理顺“三生”空间关系。总体规划明确了区域内农田整治区、生态修复区、建设用地区管控范围与空间规模，确定总体约束性目标，并分区域科学制定土地综合整治与生态修复方案(图4)。其中，确定农田整治区10.10万亩，全方位塑造环城生态区的农田景观;确定生态修复区9.87万亩，重点开展生态要素系统修复、生态功能的整体修复等整治任务;确定建设用地区8.11万亩，推动建设用地减量和功能布局优化。二是聚焦分区特点，优化细化用地布局。分区规划落实了总体规划下达的约束性指标，确定了区域内所有地块的图斑用途，并根据最新国土空间规划用地用海分类形成规划“一张图”，将分区规划纳入中心城区国土空间规划执行。三是严格规划衔接。拟将总体规划确定的环城生态区耕地保有量、永久基本农田保护目标、建设用地控制指标和范围，以及分区规划确定的“一张图”等纳入成都市、县级国土空间总体规划。
图4环城生态区三大分区图
编制实施方案，落实规划任务。一是编制总体实施方案，深化土地综合整治和生态修复的主要目标和重点任务，提出整治方案，测算资金分析效益，制定实施计划和保障措施，创新评估监测监管系统。二是分区量化项目实施，实现科学精细管理。在总体实施方案的指引下，各区编制分区实施方案。分区实施方案围绕区域内耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统退化等问题，进行土地综合整治与生态修复的潜力、必要性与可行性分析，在三大分区内按照实施项目类型，进行整治任务的划分，做到可量化、可统计、可考核、可管理。分区内项目一般包括农用地整治项目、生态修复项目、建设用地整治项目，所有项目采用图斑精细化管理，明确项目具体内容和工程措施，并确定各整治单元的交地时间。
建立项目统筹实施及资金筹措机制。一是构建多部门联合、信息化支撑、多手段配合的土地综合整治与生态修复项目立项、实施、监督体系。成都市成立工作领导小组，定期召开联席会和调度会，统筹协调环城生态区各项工作。其中，成都市规划和自然资源局履行“两统一”职责牵头组织实施;各部门依据职能对具体工程设计方案和技术标准进行审查备案;各区政府(管委会)是耕地保护目标和拆迁交地的责任主体;成都天府绿道公司作为实施主体，与相关部门共同推进项目设计、批复、实施、变更、验收、备案及管护。为防止土地综合整治与生态修复项目“拼盘化”，成都市以批复的分区实施方案为依据，以自然地理边界、实体地物边界、要素管理边界、行政边界等综合确定项目区和实施单元，按片区及标段进行项目综合立项。二是项目实施资金分为两部分：市县政府财政资金和国有平台公司资金。其中，市县政府资金主要用于建设用地拆除，来源于环城生态区周边区域建设用地容积率提升和地价增值所实现的土地出让收益;国有平台公司资金主要用于生态景观投资、农用地整治及水系整治修复等投资，依靠环城生态区内消费场景的运营收入来平衡。
实现精细化管理，构建综合监测体系。一是实现精细化管理，建立部门联动机制。将规划地类、建设用地拆除复垦、未利用地复耕、绿道水系等重要图层纳入国土空间规划“一张图”空间信息管理平台，按项目位置、规模、质量等进行图斑精细化管理，建立项目实施状态的矢量化比对和反馈调整机制。同时，建立部门联动机制，各市级部门共同参与、组织协调，结合“一张图”进行图斑精细化监管，确保项目规范、有序和创新实施。二是构建多要素监测体系，量化评价实施效果。系统开展包括植物、动物、非生态环境在内的生态系统本地调查、生态系统组成与结构变化调查，综合开展交通基础设施、农林产业发展、文化旅游资源、视觉景观资源调查分析，根据土地利用、绿色基础设施布局、景观组成、人类活动强度等，确定210个监测样点(区)。同时，建立生态系统生产总值评价工作机制，引入第三方机构进行评价，核算实施前、中、后的生态系统生产总值。三是夯实权责，突出部门联合和分层验收。环城生态区项目验收按照单要素项目(子项目)验收、分区验收和项目总体验收、省厅复核备案的方式进行。（作者：李紫薇 赵广德 舒建英）
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