《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下称“意见”),作为土地要素市场化改革配置文件，提出多项有关土地改革方向的具体措施，包括城乡建设用地指标审批权下放到省级，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等。
《意见》指出，要探索全国性建设用地补充耕地指标跨区域交易机制，这是此次改革最深刻的一点，是实现全国土地资源优化配置的战略性举措。
跨区域指标跨区域交易的提出有一个过程。长期以来，东部经济发达地区，建设用地指标非常紧缺，资源供给和空间保障的矛盾十分突出，成为制约发展的障碍。
在经济快速发展过程中，直辖市和东部等省份普遍存在着从耕地缺口、耕地保护与保障经济社会发展用地矛盾。相反，土地资源富集的地区，如内陆地区、中西部地区可补充的耕地后备资源很多，但由于经济欠发达，土地价值难以实现。
基于此，中国从2017年开始逐步放开耕地占补平衡条件，推行城乡建设用地增减挂钩、跨省域调剂试点，探索建立全国性建设用地补充耕地指标、跨区域交易的机制。
近年来，中国逐步探索耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变;城乡建设用地增减挂钩的地域，由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。
《意见》再次探索建立全国性的建设用地补充耕地指标跨区域交易的机制，有利于统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展;有利于妥善解决耕地保护与用地保障的用地矛盾;有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。
当前各地指标交易模式不同程度呈现出市场化的倾向，需要进一步解决以下问题：
一是交易价格实施政府指导价，而非市场经济定价，这意味着当事人无法自主定价，可能会使转让方与受让方进行溢价牺牲，交易价格被人为固化。固定的交易价格不能真正反映指标的市场价值，不利于充分调动市场主体参与积极性，影响指标的有效配置。
此外，指标交易本应征询价格优先、时间优先的成交原则，但在所有待售指标存在差异的前提下，时间优先就成为交易的唯一标准。
二是指标流转使用的区域局限性。在各地的区域实践中，只有在政策特许地区的指标才有限地突破了地域限制，可以有条件的跨省流转使用。
比如经过国务院特批的重庆地票，可以在全市范围流转;支持脱贫攻坚的政策目标下，特定贫困县可以开展国家统筹下的指标跨省交易，区域局限性有违“市场化要素”的基本逻辑。对比受限和非受限的指标流转，实践中还出现了双轨制指标价格差异。
第三是指标流转的二级市场目前还不健全。地方大多只重视建立指标交易的一级市场，对开发二级市场持谨慎态度。二级市场的匮乏也使指标转、退出渠道不畅。
第四是耕地占补平衡重数量、轻质量。城乡建设用地增减挂钩占用的基本上都是从近郊的水浇地，都是良田，而拆旧复垦复耕的都是偏远农村的土地，存在着偏远分散、面积小、且撂荒的问题。
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