在国土空间规划实践中,产业空间规划专项存在对技术要求理解不准确的编制误区和一些难以清晰界定的技术困境,主要体现以下几个方面。
一、产业空间规划与产业发展规划的关系易混淆
2018年11月,中共中央、国务院出台《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》,明确提出：建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市、县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。国家发展规划涵盖经济社会发展的各个领域,涉及人力、资本、资源、科技等各类要素的合理配置,强调战略引导和政策指导。空间规划则侧重于空间资源的合理、高效和可持续利用,以及空间组织和开发控制。产业发展规划作为国家发展规划的重要组成,是地方施政的重要抓手,产业空间规划一方面重点落实国家发展规划对国土空间各项开发保护工作的要求,另一方面对产业规划实施起到本底约束、布局引导、用地支撑等作用。然而,在规划实际编制过程中,由于产业空间规划与产业发展规划在知识体系和内在逻辑方面存在交叉重叠、地方政府对产业相关规划高度重视、规划师主观能动性较强等客观因素,产业空间规划常常出现规划工作重点错位、未能将工作重点放在产业发展规划的空间落位上、部分规划形成庞杂的体系、规划内容求大求全等问题,甚至出现产业空间规划与现有产业发展规划内容冲突、规划内容与部门事权范畴不匹配导致治理难实施等现象。
二、产业空间规划内容传导方式不明确导致实操困境
虽然“五级三类”的国土空间规划体系明确了省级国土空间规划侧重协调性,市、县级国土空间规划侧重实施性的总要求,但是从实际操作情况看,省级产业空间规划的内容如何体现协调性,市、县级产业空间规划内容如何凸显实施性的路径依然不明晰,这与产业空间规划相关内容传导方式不明确有一定关系。一方面,由于与产业发展相关的重要刚性管控内容(如工业总产值、固定资产投入、产业用地规模、利润税收等)和弹性指引内容(如产业发展定位、方向、行业、门类、业态等)不属于自然资源部门的事权范畴,在国土空间规划体系中的产业空间规划相关内容更多只能从自然资源要素投放与管控层面进行上下传导,手段与方法不足。另一方面,产业空间规划并非独立的规划体系,必须通过国土空间规划体系进行传导,具体通过国土空间规划的哪一部分进行传导以及如何传导,在实际操作过程中依然比较模糊,难以清晰界定。
三、省级和市、县级产业空间规划侧重点不同，刚弹尺度难以把握
刚性管控与弹性指引之间的尺度把握一直是产业空间规划的难点。由于任何一个产业都是复杂的系统,对已有的或者未来可能发生的复杂联系很难进行事先的规划。产业空间作为支撑产业发展重要载体,除了要面临产业的不确定性外,还要面对不同产业对区位、规模、密度等空间要素的不同要求,因此很难非常精准地把握产业空间需求和规模需求。同时,自上而下的强约束、指令性空间安排,在实际操作中难以应对灵活多变的市场环境,造成具有潜力的新兴产业空间供给不足、缺乏发展动力的产业空间供给过剩等问题。一些学者认为过度强调弹性而弱化刚性的规划会诱发市场逐利行为,进而削弱规划的执行力,因而主张弹性规划的弹性并非是无限制的弹性。在省级规划侧重协调性以及市、县级规划侧重实施性的总体要求下,如何把握各级规划刚性管控与弹性指引尺度差异,是产业空间规划的难点之一。(作者：林旻)
