与基础设施项目相比,养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点,同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系,这些因素造成了将PPP模式引入养老项目存在一定难度。
一、养老产业项目引入PPP模式切入点难找
作为一种融资手段,PPP模式在我国基础设施建设领域运作项目相对较多,主要涉及市政交通、生态环保、能源设施、环境整治等多方面。经过多年的实践,形成了几种比较固定和成熟的模式,如BOT、TOT、ROT(释义见下)等。与基础设施建设领域相比,养老项目引入PPP模式,情况相对复杂,项目切入点难找。
而且,养老PPP模式与基础设施建设项目也有所差别,养老设施的形态更为多样化。一方面,养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老。社区养老机构包括日间照料中心、托老所、老年活动站等,机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等,形态非常多样化。
另一方面,就养老项目的合作模式而言,根据目前政府相关文件,包括公建民营、民办公助、政府购买服务等几种模式,与现已出台的PPP系列文件中推荐的PPP具体模式,在概念体系上存在着较大差异。如何从这些复杂多样的设施形态和合作模式中找到与PPP模式衔接的切入点,就成了养老项目实施PPP模式的难点之一。
二、PPP模式不是政府“甩包袱”的良方
对于PPP模式而言,2014年是个特殊年份。2014年10月,李克强总理主持召开国务院常务第66次会议,明确提出“积极推广PPP模式”。随后,财政部、发改委相继出台配套政策法规文件和试点项目,PPP模式全面升温并被引入社会建设与治理的各个领域。
从PPP模式鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务,减轻政府公共财政举债压力来看,PPP模式是否意味着地方政府可以将融资难和债务问题寄托于此?对此,财政部金融司司长孙晓霞公开表示:“地方政府在运用PPP开展项目建设时,不能简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次‘甩包袱’,搞‘新瓶装旧酒’,而是要以此为契机,切实转变政府职能,把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上,把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。”
PPP不仅是一种融资手段,更重要的是一种理念和思路的转变。国务院发展研究中心产业经济研究部主任钱平凡指出:“从过去的政府深度参与项目,到放手市场,竞争机制可以更好地发挥作用。政府要适应角色转变,避免过于强势而挡住民间资本的进入。”
三、PPP项目需要更深入的“契约精神”、
开展PPP项目,不但在观念上要正确对待,更为复杂的是项目签约后,在项目管理规范上涉及的方方面面:其中包括从项目储备、项目遴选、伙伴选择到合同管理、绩效评价、退出机制等几个方面的管理规范,而这是决定一个PPP项目能否成功的关键。在思考如何运用PPP模式时,对于政府和企业双方来讲,都意味着新的挑战和更深入的“契约精神”,只能摸索前进。
与PPP模式呼声日高的现实相比,PPP法律、法规并没有做好准备,这也成为国内PPP项目运作面临的一项挑战。比如对于“特许经营项目”,这类项目往往投资额大、周期长,涉及多方利益主体,同时和各个政府相关部门及一些中介机构都有关联,需要政府长期稳定可预期的合作和支持机制。政府的诚信履约,对于保障投资者权益、稳定特许经营的预期、持续保障公用产品和公用服务供给十分关键,这都需要依靠法治手段,贯穿法治精神。
对此,中国著名的PPP智库机构大岳咨询有限公司总经理兼大岳研究院院长金永祥曾表示:“PPP项目规范性是第一位的,法律的完善是一个漫长的过程。当前最重要的是从现有几千个PPP项目中寻找营养,我们做PPP不能一直停留在小学阶段。”地方政府需要将工作重心从具体的项目运作,转到强调规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境营造等方面上来。