本文结合太原市“平急两用”公共基础建设的实践，坚持问题导向和目标导向，聚焦“建多少、在哪建、怎么建、用什么地”等重点任务，通过发展目标、空间布局、示范引领、项目支撑、机制保障等维度探索“平急两用”公共基础建设的规划策略，指引“隔离房源”“物资储备”“医疗救治”“基础设施”四类设施建设，增强城市公共应急处置能力，提升城市治理现代化水平，构建“平时”运营可持续、“急时”应急有保障的太原市“平急两用”公共基础设施体系，实现太原市更高质量、更可持续、更为安全发展。
一、研究背景
超大特大城市以及一些大城市人口规模大、人员流动性强，新发重大疫情及突发公共事件始终是城市安全的重大威胁，在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”设施建设，是党中央、国务院从深入总结新冠疫情三年防控经验、更好统筹发展和安全的战略高度作出的一项重大决策部署。
2023 年2月，中央政治局会议指出，要深入总结3年多来特别是最近一段时间的经验做法，建强卫生健康服务体系，坚决巩固住来之不易的重大成果。2023年4月、7月，两次中央政治局会议明确部署“积极稳步推进超大特大城市‘平急两用’公共基础设施建设”。2023 年7月，国务院常务会议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。2023年8月，国家发展改革委印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的通知》，提出加快“平急两用”项目建设。2023年9月，山西省发改委印发《关于加快推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的通知》，积极推动“平急两用”公共基础设施建设。2024年3月，太原市列入第一批“平急两用”公共基础设施建设城市名单。
积极稳步推进“平急两用”设施建设意义重大，是坚持“以人民为中心”发展思想的关键举措，是落实“总体国家安全观”发展理念的重要实践，是推动城市可持续、高质量发展的重要契机。太原市作为山西省唯一列入“平急两用”公共基础设施建设布局的城市，承担着辐射全省发展、保障省域安全的重大责任，通过“平急两用”设施建设，打造“平时”高质量发展增长极，“急时”高标准保障承载区，提升太原市应对重大疫情和突发公共事件的能力和水平，推动建设宜居、韧性、智慧城市，再现“锦绣太原城”盛景。
二、发展基础
2.1 文旅资源富集，山区、近郊区旅居设施承载能力较弱
太原市现有自然保护区4处，风景名胜区3处，森林公园5处，A级旅游景区31家；现有各级文物保护单位和不可移动文物2200余处，生态环境优越，历史文化悠久。根据太原市统计年鉴，截至2022年，现有酒店、民宿等旅游居住设施约307处，客房约3.7万间，可提供床位约5.9万张。根据调研统计，位于山区、近郊区的酒店、民宿设施约12处，客房约450间，占比约为0.7%，山区、近郊区旅居设施发展相对滞后，“急时”快速转为应急隔离场所的承载空间亟需拓展。
2.2 医疗体系健全，医疗应急能力有待提升
太原市现有省、市、县管医院174所，乡镇卫生院52个，社区卫生服务中心59个，医疗卫生服务体系健全，服务均衡性较好。现有疫情监测哨点医院4所，尚未实现所有区县全覆盖；全市二级以上公立医院均设有发热门诊，仅部分医院具备快速扩容发热门诊条件；承担新冠疫情救治功能的三级医院共有3所，重症监护病区床位占总床位数尚不足10%，疫情重症救治和医疗应急服务能力有待进一步提升。
2.3 物资储备充足，部分仓储设施空间分布不优
太原市现有大型生活物资仓储设施33处，储备粮食约40万吨，可满足全市居民不少于15 天的稳定供应，储备蔬菜约1.4万吨，储备冻肉约0.2万吨，可满足全市居民不少于5天的稳定供应，物资储量较为充足，但尚未形成系统的应急保障体系，九州、河西农批市场等部分仓储设施位于城市中心区域，空间布局亟需优化。
2.4 基础设施完善，山区存在一定服务短板
太原市现状依托机场、铁路及公路形成较为完善的综合交通体系，可满足区域及市内交通出行需求。太原市建成区及近郊区基本实现市政道路和公用设施管网覆盖，配套条件较好；山区受地形和居住人口规模影响，基本实现通路、通水、通电、通信和清洁供热、垃圾分类全覆盖，但在设施规模、污水处理、供水安全等方面存在一定短板。
三、规划策略研究
统筹公共安全与城市发展，扩展“平疫”“平灾”“平假”等应用场景，把握好政府与市场、成本与收益、“平时”与“急时”的关系，通过锚定建设目标、谋划总体格局、打造集中承载、深化项目研究、健全工作机制等规划策略，积极稳步推进太原市“平急两用”公共基础设施建设。
3.1 锚定建设目标，明确阶段任务要求
紧扣《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》文件精神，扩容城市山区优质旅游居住资源，补齐城市健康治理现代化短板，增强城市公共应急处置能力，提升城市治理现代化水平，结合太原市实际提出“一年起步、三年成型、五年见效”的“三步走”策略，分阶段明确具体建设要求和任务。
到2023年底，制定实施方案，形成项目库、分布图、任务单和推进表。
到2025年底，储备具有隔离功能房源不低于0.5万间，承担主要救治任务的三级医院重症监护病区床位数（含可转换重症救治床位）占医院编制床位总数的比例不低于10%，储备“平急两用”仓储设施总规模不低于60万吨。
到2027年底，储备具有隔离功能房源不低于1万间，疫情监测哨点医院覆盖所有区县，二级以上医院具备快速扩容发热门诊条件，储备“平急两用”仓储设施总规模不低于90万吨。
3.2 谋划总体格局，引导设施选址布局
立足太原市域，根据生态文旅资源、医疗资源、仓储资源分布与相关产业发展实际，统筹布局全市旅游居住设施、应急医疗服务设施、城郊大仓基地设施，围绕“住、医、食、行”四大应用场景，构建“环廊集聚、多点联动、枢纽支撑”的“平急两用”公共基础设施总体格局。
3.2.1 拓展承载，环廊集聚，打造一批具有隔离功能的旅居设施
依托核心优质旅游资源，活化现有山区酒店、民宿，挖掘空心村、闲置农村集体经营性建设用地，挖潜高速服务区和出入口周边空间资源，打造一批具有隔离功能的旅居设施，快速扩容山区、近郊区优质旅游居住资源，“平时”作为旅游度假、康养休闲、会议培训的旅游居住设施，“急时”可快速转为满足应急隔离、紧急疏散、临时安置等要求的隔离观察场所。
旅居结合，打造一批集中连片民宿、旅居酒店。发挥山水生态资源优势，突出“大景区”引领，依托东西山旅游公路和国省干线，强化汾河生态廊道和东西山文化旅游发展环的空间引领和带动作用，按照空间独立、规模合理、设施集聚的原则，打造晋祠-天龙山、汾河一库、崛围山、青龙古镇、中涧河、孟家井、五龙、平泉八个旅居设施集聚区，储备具有隔离功能的房源约0.9万间。
交旅融合，建设一批高速服务区旅居集散基地。发挥太原“一环七放射”的高速公路网优势，结合环城高速市政化改造与高速公路出入口周边现有资源，盘活高速服务区和出入口周边低效空间，打造6处集高速服务、旅游集散、特色商业、应急安全保障等复合功能为一体的高速服务区旅居集散基地，储备具有隔离功能的房源约0.1万间。
城乡融合，培育一批“平急两用”新型乡村社区。聚焦乡村振兴，在城市近郊区，选取空间相对独立、布局相对规整、常住人口比例相对较高、基础设施较完善的村庄，植入隔离安全措施，改造完善医疗、污水及垃圾处理等设施，打造新型乡村社区。“急时”通过疏解居民转为隔离观察场所，作为应急承载空间的拓展和补充。
3.2.2 提升能力，多点联动，升级一批医疗应急服务点
加强重大疫情和突发公共事件的疾病预防控制和医疗应急救治能力。围绕省、市、县、基层医疗服务体系建设，升级一批医疗应急服务点，提升医疗应急救治能力，“平时”满足周边居民日常诊疗服务需求，“急时”可快速转为疾病预防控制、医疗救治和应急保障的定点医疗机构。
发挥省级医疗机构支援带动作用。依托山西白求恩医院、山西省人民医院等优质医疗资源，发挥医疗技术、临床教学、科研培训等方面的引领作用，带动太原市医疗服务水平提升。提升市级医疗机构综合应急救治能力。结合目标推进市直医院重症床位建设，改扩建北大医院太原医院、市妇幼保健等医院，实现承担主要救治任务医院的重症监护病区床位数（含可转换重症救治床位）不低于10%；推进市人民医院、市第八人民医院等市直市管医院发热门诊建设；提升市直医院传染病防控救治能力，新建市第四人民医院、市妇幼保健院等医院感染性疾病楼。
强化区县医疗中心医治能力。在现状4所哨点医院的基础上，推进娄烦、清徐、阳曲县级哨点医院申报，实现区县哨点医院全覆盖；推动古交、阳曲、迎泽等区县医院改造建设，提升区县级主要医院应急医疗服务能力。
完善基层医疗卫生设施基本服务能力。推动一批乡镇卫生院、社区服务中心提标扩能，加强基层医疗机构医疗设施和发热诊室配置，满足基层乡镇和社区的日常诊疗、救护等需求。
3.2.3 优化布局，枢纽支撑，新建、改扩建一批城郊大仓基地
发挥建设太原国家陆港型物流枢纽优势，引导生活物资仓储设施向城郊大仓基地集聚，聚焦粮食自给、物资中转调拨能力提升，保障物资稳定供应。“平时”服务城市生活物资高效中转分拨，“急时”可快速转为应急物资和生活物资中转调运站、接驳点或分拨场地。筑牢“供应链”，打造四处城郊大仓基地。推动城郊大仓基地向货运交通枢纽集聚发展，结合城市外围机场、铁路货运站、高速公路等交通枢纽设施，在城市近郊区域布局大盂、皇后园、武宿、清徐四处城郊大仓基地，实现新增粮食储量不低于40万吨，新增农副产品物资储量不低于10万吨，全面提升粮食、生活物资仓储和配送能力，实现“藏粮于库”。夯实“压舱石”，提升本地粮食和农产品供给能力。夯实粮食安全基础，严守耕地红线，加强永久基本农田的保护，推进高标准农田建设项目，实现“藏粮于地”；同时，发挥山西农业大学等农业科技创新平台引领作用，建设阳曲现代农业产业示范区等特色农业园区，积极引导农业规模化、特色化、差异化发展，实现“藏粮于技”。
3.2.4 补足短板，强化保障，完善市政、旅游配套条件
围绕服务“平急两用”公共基础设施的需要，统筹考虑提升城市“急时”安全韧性水平，因地制宜补齐交通、市政等基础设施短板，保障“平急两用”公共基础设施“急时”顺畅运行。完善区域旅游交通网络，依托现有东西山旅游公路和城乡公路网络，结合“平急两用”旅居设施及重要景区分布，推进一批旅游公路及连接线项目建设。强化“急时”城市供水安全、污废处置和能源供应保障，推进一批水源建设、能源储备和污水处理设施项目建设。完善项目周边基础设施配套，推进一批“平急两用”设施项目周边支线道路、通信、垃圾污水处理、医疗废物和污水处理等项目建设。
3.3 打造集中承载，发挥引领示范作用
紧抓创建晋祠天龙山5A级旅游景区的契机，围绕“一祠两城四山”核心旅游资源，充分利用国家和省支持政策，将晋祠天龙山区域打造成为全省“平急两用”公共基础设施核心承载区和先行示范区，先行先试平急转换机制，为全省“平急两用”设施建设积累可复制、可推广的经验。
通过改造现状酒店、培育特色民宿、新建旅居酒店等方式储备具有隔离功能房源不低于3000 间，建设“平急两用”隔离居住承载区；通过盘活罗城村闲置建设用地，实现交通配套、应急服务、旅游集散、文旅休闲、特色商业等功能复合，打造“平急两用”交通服务区；通过市人民医院（晋源院区）联动省市高水平医院、旅居设施控制不低于100㎡医疗救治空间并预留医疗设施使用条件，完善两级“平急两用”应急医疗服务功能。通过利用太原植物园服务中心等区域旅游服务设施、旅居设施控制不低于100㎡物资储备点并预留物资存储条件，保障“平急两用”物资存储空间。
3.4 深化项目研究，加速项目落地见效
坚持“项目跟着规划走，要素随着项目走”，采用“自下而上申报、自上而下谋划”的模式，申报一批、谋划一批，做好项目储备，以项目支撑指标实现，确保项目数量、投资规模为实现经济社会发展目标提供有力支撑。
建立“平急两用”公共基础设施“一表一图”。通过“区县申报、谋划储备、部门把关、滚动更新”的清单管理方式，初步筛选储备“平急两用”设施项目120余项，明确项目名称、建设地点、建设性质、主要建设规模和内容、总投资、开工和竣工时间、项目法人等要素，建立“平急两用”公共基础设施项目表，并形成空间分布图。
强化“平急两用”设施项目的用地保障。严守三条控制线，预先做好“平急两用”公共基础设施空间规划审核，通过积极对接项目建设单位，落实项目边界，明确用地现状和规划情况，核查安全、水资源、生态资源、历史文化、公共设施等限制性要素，将存在问题反馈建设单位和相关部门，提前介入项目前期工作，尽早发现问题、解决问题，不断提升项目成熟度，形成“申报—反馈—优化—入库”的用地保障工作流程。
3.5 健全工作机制，合力推进设施建设
建立高位推动机制。成立由市主要领导担任组长的“平急两用”公共基础设施建设工作专班，相关部门和县（市、区）政府作为成员单位，成立工作小组，定期组织召开工作专题会，审定清单项目，统筹协调解决重大问题，推动项目落地。
建立协同联动机制。建立市县联动、部门协同的调度机制，明确各成员单位的主体责任，推动项目用地、规划联审、设计联审和联合验收等机制，构建责权明确、运转高效的协调推进体系。建立动态调整机制。根据项目进度和实施情况，适时调整工作职责、增设专项工作组，因时因地制宜推动各项工作有序实施；实施清单项目动态管理，对建设条件发生重大变化的项目，研究论证后动态调整。
建立项目推介机制。定期举行项目推介会，将熟化度较高的项目纳入重点项目库，向民间资本重点推介，争取更多社会资本参与项目建设；按需召开银企对接会，对接金融机构，多方式拓宽融资渠道，为项目提供资金保障。
四、结语
当前，保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设是中央作出的重大决策部署，是根据房地产新形势推出的重要举措，是构建房地产发展新模式的关键环节，对改善民生、拉动内需，实现城市高质量发展具有重要意义。
现阶段，我国“平急两用”公共基础设施建设正处于探索发展期，本文结合太原实际情况，从问题和目标出发，为太原市推进“平急两用”公共基础设施规划建设提供具体规划策略，并进行很多积极的尝试和努力，初步取得了一定的成效，对后续其他城市开展“平急两用”公共基础设施规划建设具有借鉴意义。“平急两用”公共基础设施建设是个系统工程，还有政策、标准、转换机制等诸多问题有待探讨，还需结合实际不断总结、完善，努力创造更多可复制、可推广的典型经验。(作者：钟庆禹，唐正彪)
