今年的超长期特别国债将发挥政府投资对优化供给结构的关键作用，通过财政政策提质增效牵引经济结构转型升级。与此同时，中国超长期特别国债的规模与投放结构决定了通胀效应有限。
超长期特别国债是强化中央财政作用的有益探索
中国在1998年、2007年和2020年均发行过不计入财政赤字的特别国债，从历史经验来看，特别国债发行对防范金融危机、应对社会重大事件冲击、促进经济社会稳定向好发展产生了积极影响。当前我国宏观债务规模为历史高位，在私人部门加杠杆意愿偏低、货币政策边际作用趋缓的条件下，财政政策应当发挥更大的效能，尤其是中央财政应发挥更大作用。在不突破两会批准的赤字率前提下，凭借国家信用，发行超长期特别国债，适当提升中央政府长期负债，是更好发挥中央财政积极作用的有益探索，是财政政策提质增效的重要举措，对增强财政可持续性、统筹发展与安全具有重要意义。
今年预算报告提出的特别国债是超长期限，期限包括20年、30年和50年，属于附息国债，每年付息二次。这意味着今后较长一段时间，政府仅需支付利息，无需支付本金，有助于缓释其偿债压力。5月发行的30年期特别国债票面利率为2.57%，低于地方政府债收益率10个基点。在当前货币政策环境下，利用利率较低的窗口期进行举债，也有助于降低财政筹资成本。
从公开信息看，今年的超长期特别国债重点聚焦加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等方面的重点任务。具体包括：1.粮食安全；2.能源安全；3.产业链供应链安全；4.城市基础设施和保障性安居工程配套基础设施；5.生态环境保护修复；6.交通物流重大基础设施；7.社会事业（产粮大县单列）；8.其他重点领域，包含兴边富民行动试点城镇、边境口岸扩能改造等。以往这些领域建设因为社会公益性强、市场回报率低，民间投资意愿不强；同时，由于地方效益弱、全国整体效益强，地方政府投资积极性也不高。此次超长期特别国债的发行有利于补足这些领域的短板弱项，发挥政府投资对优化供给结构的关键作用，通过财政政策提质增效牵引经济结构转型升级。
从财政乘数效应看超长期特别国债对经济的拉动作用
中美财政乘数表现差异化
超长期特别国债对经济增长的拉动作用可以通过财政乘数进行测算。财政乘数用于解释政府支出和税收的变动对国内生产总值（GDP）增加或减少的影响有多大。从中外学者关于财政乘数的实证研究看，中国的财政乘数的估算结果普遍大于1，相对西方国家更大。
对比中美财政支出结构，可以看到，美国财政支出更加注重收入再分配功能，很大比例的财政支出用于公共福利类的支出（如社会保障、收入保障、医疗、健康），中国这部分的占比则相对较低。2021年，美国保障类支出占比为33.2%，中国为16.7%；美国健康医疗支出占比高达26.6%，中国为7.8%。相比之下，中国的财政支出更加注重基础设施建设支出，美国在这一部分明显较弱。2021年，美国交通运输支出占比为2.1%，中国为4.6%，是美国两倍多。除此以外，中国农林水利、城乡社会相关的支出高达16.9%，中国的财政还在节能环保、资源勘探、文旅设施等方面投入较多。因此，中国的财政支出更加注重促进经济增长，美国的财政支出更加注重收入再分配和社会福利支出。美国财政支出很大一部分是政府购买，对私人部门消费具有挤出效应。中国财政支出的投资比例较大，从短期看是需求端的投资增加，从中长期看，投资一旦完成则是供给端的增加。因此，中美财政支出的结构差异使得中国财政乘数要高于美国，经济拉动作用更为明显。
此次我国超长期特别国债对经济与投资拉动的测算
从此次中国超长期特别国债的投放领域看，主要包括八大重点领域，一直以来私人投资部门均较少涉及这些投资领域。因此，短期看，超长期特别国债的投放对私人部门投资的挤出效应很小。中长期看，由于上述投资领域是基础性的重要领域，对私人部门投资形成的互补性要强于替代性，对全社会的固定资产投资具有正的外溢效应，因此超长期特别国债在其所涉及领域的投资形成后，对私人部门投资和经济增长应该具有更为明显的拉动作用，即超长期特别国债对经济的拉动作用在中长期要大于短期。
今年超长期特别国债从5月17日开始发行，二、三季度是发行高点，预计下半年开始形成实物工作量。依据相关文献关于财政乘数短期和中长期平均值1.41和2.79进行计算，预计今年的超长期特别国债短期和中长期可以分别带动1.4万亿元和2.8万亿元左右的经济增长，短期内拉动GDP名义增速约为0.1个百分点，由于特别国债大部分集中在基建投资领域，预计短期内拉动基建投资5个百分点，对经济与基建投资的中长期拉动作用则更加显著。
中国发行超长期特别国债的通胀效应有限
现代货币主义下的激进财政推升美欧通胀
从一般的逻辑和经验看，财政扩张容易提升通胀，货币信用扩张容易推升资产价格。20世纪70年代的通胀上行，除了石油价格冲击之外，持续多年的凯恩斯主义财政政策扩张是另一个重要原因。从20世纪90年代到2008年国际金融危机爆发，全球经历了高增长、低通胀的“大缓和”时代，但与此同时，股票、房地产等资产价格出现大幅上涨。2008年国际金融危机爆发后，传统的货币政策工具失效，量化宽松等非常规货币政策出现，进一步刺激了资产价格上行。2020年新冠疫情之后，美欧实施了史无前例的财政刺激政策，其理论指导思想是属于货币经济学中“左派”的现代货币主义理论（MMT）。该理论认为，主权政府作为货币发行方，不应当受到平衡财政预算的限制，财政应该发挥重要的政策功能。不过，新冠疫情后消失了近半个世纪的大通胀再次出现，制约了财政货币的持续扩张，这使得MMT无论在理论还是应用上都面临着巨大的挑战。
中国超长期特别国债的规模与投放结构决定了通胀效应有限
从中国的情形看，持续的超长期特别国债投放会增加广义的财政赤字率，但超长期特别国债的整体规模相对于中国经济规模而言是较为有限的。今年在增发万亿元超长期特别国债的同时，一般公共预算口径的财政赤字率仍控制在3%，地方专项债新增规模仅增加2000亿元，财政纪律约束整体是稳健的，远非美欧式的激进财政政策模式。美国当前仅国债总规模已经超过34万亿美元，州与地方债务余额大约是3万亿美元，总计是其GDP的1.4倍。中国国债+地方一般债+地方专项债总规模大约是71万亿元，政府杠杆率远低于美国，即便加入所有城投企业债务后的总债务规模大约是130万亿元，与GDP规模大致相当，债务杠杆率仍明显低于美国。更为重要的是，正如前文所述，中国财政支出结构与美欧差异巨大，中国财政更多是投资支出型的，由于财政支出的投资领域与私人部门存在较大差异，对私人部门挤出效应有限；美欧财政则侧重消费购买，对私人部门消费的挤出效应更多。从政策的期限作用与通胀影响看，短期内都会形成需求拉动，有一定的通胀推升作用。但从中长期来看，中国财政投资完成后形成新的供给，对私人部门具有正的外溢效应，有利于抑制通胀上行与增加产出。总体来看，当前中国发行超长期特别国债对推升通胀的影响相对有限，出现类似美欧大幅通胀情形的可能性不大。(作者：王彬)
