本文围绕如何更好推进民营企业参与PPP项目，从正确理解政策原旨、准确把握清单标准、精准界定民营企业、切实落实遴选机制、强化法治意识统领PPP模式等方面提出意见与建议，供同业研讨。
一、正确理解新机制下鼓励民营企业参与的政策原旨，充分激发民营企业在PPP领域的投资活力
习近平总书记高度重视发展民营经济、促进民间投资有关工作，多次强调党中央始终坚持“两个毫不动摇”“三个没有变”，始终把民营企业和民营企业家当作自己人，明确要求激发民间资本投资活力。但在PPP模式过去的十年里，民营企业“入场难”“进场乱”等各类问题为社会各界所诟病。据明树数据统计，2015年新增PPP项目中由民营企业牵头的项目数量能占到项目的51%左右，2019年降至38%，此后一路下滑，到2022年仅占18%。民营企业投资PPP项目早期盲目冒进，后期则多遭遇“旋转门”“弹簧门”甚至“没门”的困境。同时，部分民营企业即使入场后也面临着地方政府、金融机构等的区别性、歧视性对待，往往容易引发融资难、付费拖欠等问题，导致企业步履维艰、频繁爆雷，引起中央政府的特别关注。因此，当前PPP新机制最大程度鼓励民营企业参与是进一步贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措，是PPP坚持初衷、回归本源的重要体现，可以预见过去主要由国企主导PPP项目的现象在未来将逐渐转变为国企与民企并存，各展其长，各得其所。
在新机制下，各方必须正确理解政策本源原旨，摒弃旧机制下把PPP作为主要融资工具和追求施工业绩的错误观念，真正将投融建营一体化理念贯穿其中，并且更重视项目的运营服务与可持续性。从PPP项目原旨看，政府本身不可能也不应该兜底投资收益，而是倡导投资人依托其强投资强运营能力获得合理收益回报；同时，央企、国企应该聚焦主业，针对PPP项目，地方政府不能有狭隘门户思维，总想“擦边”“越轨”安排本域国企或平台“关门自P”，隐债高筑。民营企业虽在社会关系、企业财力、融资授信等方面可能略逊色于国有企业，但在挖掘市场需求、高效配置资源、提高运营效率等方面则具有比较优势。特别是2004年原建设部在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等六大领域全面推行特许经营改革之后，实践成效显著，成功培育了一批具备专业实力的民营企业。因此，应当充分发挥民营企业在某些领域的技术、管理和创新优势，尤其是市场化程度较高、公共属性较弱的环保、旅游、物流等领域，积极创造条件支持民营企业主导参与；对于投资规模巨大、建设难度很高、自然垄断属性很强的铁路、地铁、机场等一些特殊领域项目，当前民营企业尚不具备优势的，允许国有企业参与，民营企业则可以采用联合体等方式逐步尝试介入。可以预期在新机制鼓励民营企业回归的大背景下，国有企业和民营企业合作，相互吸收对方的优势，强强联合，通过技术创新、商业模式创新、合作模式创新实现双赢的情况应该会继续增多。
由此可见，新机制明确优先选择民营企业参与，在进一步激发民间投资活力，调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化调整的同时，也可以遏制地方政府、国企通过“自循环”导致新增政府隐性债务，通过激发市场经营主体的新动能，为PPP新时期的健康发展奠定更为坚实的基础，相信未来民营企业在PPP发展中将扮演着更为关键的角色。
二、准确把握新机制下鼓励民营企业参与的清单标准，最大程度调动民营企业投资的积极性
由于PPP模式适用的领域众多、情况复杂，新机制文件采用不完全列举法，按照三类九大领域30个细分行业制订了支持民营企业参与的项目推荐清单，并按照市场化程度、公共属性、是否涉及国计民生国家安全等特点对民营企业持股比例下限进行了规定，清晰明确地传递了积极创造条件、鼓励支持民营企业参与PPP的坚定信号。总结归纳起来，新机制文件首次推出的支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单具有三个重要特点：一是不完全列举形式。允许各地参照清单精神探索行业更广泛、体量更大的符合特许经营基本要求、适宜民营企业参与的PPP项目；二是动态调整。国家发展改革委将结合实施过程情况以及社会经济发展新形势，适时对清单进行动态调整；三是因地制宜。清单只作原则性约定，不搞一刀切，地方政府应根据地方实际指导明确标准。在此背景下，为贯彻新机制文件精神，结合地方实际更好地推进民营企业参与，各地也在积极研究出台各种形式的标准规范，以便更好地指导政府、特许经营者、金融机构、咨询机构等各参与方能够更准确地把握清单标准和实施要求。
作为具备较好使用者付费基础的收费公路项目是PPP新机制应用的一个比较典型的领域，以此为例，新机制文件按照“投资规模大、建设难度高”的标准，将收费公路分为“民营企业股权占比原则上不低于35%”和“积极创造条件、支持民营企业参与”两类。但对“投资规模大、建设难度高”国家层面并无明确标准，4月8日国家发展改革委投资司在PPP新机制政策解读会议中明确提出应由地方政府根据本地情况对“投资规模大、建设难度高”的认定标准进行统一规定并向社会公开，作为明确民营企业持股比例的重要评判标准。为此，近期甘肃省、四川省、天津市等多地交通运输部门以及大连市人民政府等地方政府结合地方实际，陆续发布关于收费公路PPP项目分类标准征求意见稿或试行文件，分别从建设里程、地形复杂程度、技术复杂程度、投资规模、征地拆迁费用占比及其他相关工程内容等方面考虑，明确对“投资规模大、建设难度高”提出了划分标准。随着PPP新机制的深度推进，诸如此类的地方政府统一规定还将会不断被推出。
三、精准界定新机制下参与PPP项目的民营企业性质，保障民营企业在各类PPP项目中能够各施所长
民营企业随着民营经济一道近年来在我国各大政策文件中经常被提起，例如2023年《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》就明确提出优化民营经济发展环境，引导民营企业践行新发展理念，依法保护民营企业产权和企业家权益等要求。但“民营企业”只是在我国经济体制改革过程中产生的特定概念，我国现有法律规定并没有对“民营企业”作出权威定义，通常习惯将所有非公有制内资企业都称之为民营企业。然而在PPP新机制下，如何精准界定民营企业，就成为有效落实“最大程度鼓励民营企业参与”新要求的关键，一旦走偏走样将后患无穷。清华大学投融资政策研究中心曾给出“可以通过排除法进行认定，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业”的建议，这也符合国家发展改革委投资司的政策宣讲精神，目前社会各界也普遍以此为准绳。
例如贵州某县五个城乡供排水一体化建设项目特许经营权于2024年4月16日至22日先后发布公告，中标人均为该县事业单位金融和国有资产发展中心的全资子公司，公告一经发出引起全社会热议，最终因中标人与新机制要求不符，于4月25日发布终止公告。再以广西某工业园区水质净化厂特许经营项目为例，2024年4月11日发布中标公告信息，该项目中标人穿透股权来看实为国有控股上市公司，该项目的中标似乎又踩了PPP新机制文件“环保领域的污水处理新建（含改扩建）项目，民营企业股权占比原则上不低于35%”的红线，于是该项目在4月19日又发布了终止公告。这些案例也一定程度上为特许经营者主体界定不清的此类项目敲响了警钟。因此，各地在具体项目的实践中需要精准界定民营企业，避免因特许经营者主体不适格、不合规而导致项目被迫终止、无法继续推进实施，或者成为后续审计与追责风险隐患等。
四、切实落实新机制下民营企业可以公平参与的遴选机制，确保特许经营者的竞争程序合规有效
新机制文件出台之后仍不断有国有企业中标清单中应由民营企业独资或控股或民营企业股权占比原则上不低于35%的特许经营项目的中标公告，也不断有国有企业中标特许经营项目被废标或终止的公告，短期的乱象频出对PPP新机制的执行显然是一种“挑战”，也容易造成在各地实践中对新机制的曲解和误导，必须及时纠偏，以正视听。为民营企业参与PPP项目创造公平竞争的环境，消除隐性壁垒，确保一视同仁，保障民营企业与其他投标人平等公正竞争，是实现“最大程度鼓励民营企业参与”的重中之重，地方政府应当严格按照《招标投标法》和新机制文件的规定，通过公开招标等竞争性方式选择特许经营者，应当在招标文件中明确特许经营者的主体资格要求和对民营企业持股比例的要求。例如大庆市东风污水处理厂项目特许经营招标公告在投标人资格要求中就明确提出“本项目要求民营企业（或外商投资企业）股权占比不低于35%”，并要求投标人提供合法有效的证明材料和承诺书。此外，4月8日国家发展改革委投资司在PPP新机制政策解读会议中曾提出对民营企业参与的给予适当加分，这也符合新机制要求。如果在未设置不合理招标条件、公平公正合理招标的情形下，无符合条件的民营企业响应而发生流标的，4月8日的解读会议中明确提出在后续招标中可考虑遴选符合条件的国有企业作为特许经营者。但在此过程中，必须警惕两点：一是重新招标应当与首次招标的基本条件一致，不得为国有企业中标量身定做招标条件，明显排斥民营企业；二是地方本级国有独资或控股企业（含其独资或控股的子公司）仍不得作为特许经营者参与。
五、以契约法治精神公正处理新旧机制转换遗留问题，提振并坚定民营企业参与PPP项目的投资信心
由于过去十年民营企业投资PPP失败案例较多，地方政府“单方毁约”“新官不认旧账”，借种种理由不付费或拖欠付费，乃至粗暴中止项目等情况常有发生，当前民营企业对PPP的兴趣和信心几近谷底；何况当下融资难、歧视性对待、不公平竞争等问题还没有得到完全解决，更加剧了民营企业的不安与畏缩情绪。在目前的条件下，很难期望民营企业会像2014年刚推广PPP时那样踊跃积极而上。但不可否认，在当前内外经济环境下行的大背景下，PPP项目对于民营企业来说，相对还属于比较稳定、可靠的投资机会，如果地方政府在项目履约中能够充分体现公正公平有保障的契约法治精神，那将会大大稳定并提振民营企业参与PPP项目的信心。
当前我国正处于PPP新旧机制转换的关键时期，虽然中央政府的系列文件对存量项目分类处理和PPP新旧划断进行了明确规定，但对于旧机制遗留问题的处理还是一件非常棘手的事情。针对既往项目遗留问题，如果地方政府能够以契约法治精神予以公正协调处理，那么随着民营企业对政府履约担忧的消解，稳了“民心”，涨了“热情”，新机制“最大程度鼓励民营企业参与”的目标才有可能得以落地实现。
2023年8月，国家发展改革委印发《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》就明确提出要加强政府诚信履约机制建设，着力解决朝令夕改、新官不理旧账、损害市场公平交易、危害企业利益等政务失信行为，增强民营企业投资信心，并且将政府部门在招商引资、政府与社会资本合作、产业扶持等领域与民营企业签订的各类协议、合同中的违约毁约行为纳入政府部门违约失信范围。因此，政府治理树立法治理念和契约精神非常重要，建议地方政府应当遵循法治契约精神，按照性质不同分类妥善公正处理既往PPP项目：一是对于合规项目，应当按合同依法严格履约，及时按效付费，保障政企合作关系持续、稳定、健康；二是对于需要整改完善项目，应当充分友好协商，最大限度消除分歧，制定稳妥有序处置方案，确保整改规范到位后能够继续实施；三是对于需要终止解除PPP合作关系项目，应科学正确界定主体责任，依法给予适当的救济补偿，切实保障各方的合法权益。在PPP新机制背景下，应让民营企业切实看到政府的守信、法治、公平、公正，从而更加坚定地参与PPP项目。
六、结束语
“最大程度鼓励民营企业参与”这一重要举措将推动PPP新机制全面回归本源，也将为确保PPP项目规范发展、阳光运行奠定制度性基础，对规范实施PPP新机制、强化新政策执行效力意义重大。但不可否认，鼓励和支持民营企业回归PPP新机制仍任重而道远，正确理解新机制文件的精神和要领，创造公开公平公正的竞争环境，有效提振民营企业对PPP新机制的信心，更好更快地推动民营企业积极广泛参与PPP项目，是当下PPP各参与方都应当深入思考、积极探索和正确践行的现实主题。(作者：傅庆阳)
