本文从城市更新的投融资模式出发，重点分析以专项债融资模式推动城市更新的特点和困难，为各地区尤其是地方财政困难地区以专项债推动城市更新提供建议。
近年来，国家持续加强地方政府专项债发行，每年增发4 万亿元左右的专项债券，以充分发挥专项债资金对有效投资的引导、吸引和撬动作用，激励和带动全社会投资。专项债券作为政府投融资的“新宠儿”，与城市更新创新融合，充分挖掘城市空间价值，盘活存量，能有效激发市场积极性，吸引社会力量积极参与，推进城市补齐基础设施短板的进程。地方政府作为主体，针对财政资金缺口发行配套专项债券用于城市更新项目，在流程上与政府直接投资相似，一般情况下，地方财政资金和专项债券会配套使用（见图1）。
图1 财政资金+ 城市更新专项债组合模式
一、城市更新专项债券发行的要求
1. 适用项目的强公益性
专项债券作为地方政府为有一定收益的公益性项目发行的信用债券，对适用项目类别具有较强的甄别和约束性，其公益性决定了地方政府专项债在城市更新领域主要运用于综合整治类项目，具体来说，适用专项债的城市更新项目主要有人居环境整治类、基础设施保障类、公共服务提升类、历史文化保护类和城市生态修复类5 种常见类型，大多数城市更新项目同时兼具多种类型（见表3）。
表3 适用专项债券的城市更新项目常见类型
2. 项目收益和融资的自求平衡性
2017 年财政部公布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（ 财预〔2017〕89 号），提出在法定专项债务限额内，各地方根据政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现收益与融资自求平衡的专项债券品种。城市更新专项债券作为其中之一，需要能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。根据发行时披露的预测信息，目前已经发行的城市更新专项债券，项目总收益覆盖债务本息的倍数基本在1.2 倍以上，保持了良好的自求平衡性。
二、城市更新专项债项目实践
发行专项债推动城市更新的需求巨大，各地也先后发行了一批城市更新领域的专项债券。全国已有部分省市率先利用专项债券进行城市更新项目，例如广东、浙江、福建、山东、重庆等。2022 年，全国发行保障房、旧改、棚改等城市更新专项债项目百余项，发行规模占全国专项债发行总额的比例达到11%（见表4）。
表4 部分城市更新专项债发行情况
1. 武昌古城老旧小区改造项目
项目资金筹措总额158.43亿元，自筹资金投入78.43 亿元，剩余80 亿元通过发行专项债筹集。本项目以原武昌明城墙为界，对面积7.9 平方公里的武昌古城进行修复性建设，项目建设主要分三个板块，即古城风貌区保护建设、配套基础设施建设和区域升级改造。在收益与融资自求平衡方面，该项目以整修的文旅用房、配套用房的租金收入、停车位收入和广告收入为主要营运收入，根据测算，项目累计现金结余为166.9 亿元，还本付息后，净现金结余专项债券本金资金覆盖倍数达到2.09，本息资金覆盖倍数可达1.21，能够满足收益与融资自求平衡的要求（见表5）。
2. 汉口历史风貌区旧城改造项目
项目资金筹措总额144.4 亿元，其中自筹资金投入44.4 亿元， 剩余100 亿元通过发行专项债筹集。项目总面积5.73 平方公里，建设内容包含老旧小区改造、历史风貌街区整治、文物保护建筑修缮改造、基础设施建设等内容。在收益与融资自求平衡方面，项目以整修的历史建筑划转（或授权）经营的租金收入和经营收入、商贸旅游广告收入、公共服务设施经营收入为主要收入来源。根据测算，项目累计现金结余为271.0 亿元， 还本付息后，净现金结余专项债券本金资金覆盖倍数达到2.71，本息资金覆盖倍数可达1.29，能够满足收益与融资自求平衡的要求（见表6）。(作者：杨辉)
