汇总并分析专项债支持的智慧路灯项目，得出地方政府专项债对于智慧路灯项目有重要促进作用，且呈现发行期限变长、利率持续下降以及发行节奏前置的趋势的主要结论。对比各项目披露的“一案两书”等材料，发现支持智慧路灯领域的专项债发行过程存在信息披露不透明、夸大经营收入、监管机制不到位等问题。对比分析经营项目收入数据，发现智慧路灯项目总体盈利水平不高，且过于依赖基于LED屏幕的广告服务收入，有较大的还本付息压力。针对发行过程中存在的问题，提出细化审核标准、提高审核要求、拓宽专项债券销售渠道、丰富投资者结构的建议；针对智慧路灯项目经营上的问题，提出扩大特许经营范围、健全组织协调机制机构的建议。
一、可行性分析
地方政府专项债作为高效的债券融资模式，完全可以支持智慧路灯项目。
首先，政策持续加码、制度持续完善，发行过程逐步规范透明，让发行专项债没有后顾之忧。2013年《中人民共和国预算法（修订案）》正式使地方政府的举债权合法化；2015年基本确立地方政府在公开市场发行债券的制度和框架；2019年明确专项债可以作为重大项目资本金并建议各地政府适当延长债券期限；2020年要求各地发行新增专项债要按模板披露项目核心信息。
其次，智慧路灯项目可通过广告运营、杆件租赁以及数据服务等可经营项目获得持续稳定的收益，作为基金性收入偿还本息，满足《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），“分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”的要求。
再次，地方政府专项债支持领域已经覆盖智慧路灯行业。据国家发改委《关于组织申报2023年地方政府专项债项目的通知》，新增专项债支持领域共包括“交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园基础设施、新型基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程”10大类，若干小类。智慧路灯作为“新型基础设施”，申请专项债支持也将更加方便。
二、实例分析
截至2023年5月底，基于专项债券信息网和地方政府债券信息披露门户公开的项目信息、一案两书等材料，共获得13个智慧路灯项目有效案例。基本情况见表1。
表１ 专项债支持的智慧路灯项目统计
2.1 总体趋势方面
从发行领域来看，2023年新增主要落在“新型基础设施”领域，说明最新政策扩大专项债支持范围确实有利智慧路灯参与到地方政府专项债当中。从发行期限上看，平均期限为18.2年，中位数为20年，高于近三年全国专项债平均发行期限（2020年—2022年全国平均发行期限分别为13.６①年、13.2②年以及15.5年③），且自2023年开始出现30年期，有变长趋势。
从发行进度看，2023年前五个月发行数量已经达到2021年与2022年之和，这说明专项债资金正加快流入智慧路灯项目领域，同时发行节奏前置，快发快用是新趋势。
从发行利率看，利率总体呈下降趋势，与近三年全国平均发行利率变化趋势保持一致（2020年—2022年全国平均发行利率为3.33％1、3.31％2、3.09％3），这说明随着发行专项债的案例逐渐增加，发行流程及体系越来越成熟后，地方政府专项债用资成本也在不断下降。
从融资组成上看，专项债高于项目资本金的数量占总样本的71.3％，其中，专项债金额对总投资额占比最高的为80％；专项债占投资总额比值均数为57.59％，项目资本金占比38.71％，其他债务融资占比3.7％，说明地方政府专项债对于智慧路灯项目确实有非常大的支持促进作用，也凸显了专项债对于地方政府融资的重要性；融资途径也慢慢开始出现银行贷款等其他债务融资，似乎说明融资渠道正向多元化发展。从盈利情况看，项目收益对融资本息的覆盖倍数均值为1.37，中位数为1.335，低于全国平均水平（2022年全国平均覆盖倍数分别为2.57）。但要看到，不同于有政府性基金收入或其他事业性收费的非经营项目（如园区基础设施开发属于非经营项目，主要通过出让土地获取收入），智慧灯杆项目均是通过租赁、数据服务等经营项目获得持续稳定收入从而偿还本息，只要经营得当，还是有较高潜力的。
也需要注意的是，表1统计样本均由政府委托融资平台公司或国企自行开展投资、建设、运营，没有政府控股和政府参股，因此专项债均作为政府直接投资项目的直投资金，不存在专项债用作项目资本金的情况。
2.2 经营项目收益方面
具体到经营收益方面，去除表1总样本量中未公布详细分项收入的样本，共获得12个有效案例，将可经营收费来源分类整理并筛除提及3次以下的类型后，有如下结论：
（1）经营收益来源方面。按总提及频次排序如下：广告收入、基站租赁服务收入、监控（含安防数据等）服务收入、充电服务收入、照明（含合同能源管理）服务收入、管道租赁服务收入、杆体租赁服务和其他。其中广告收入提及频次12次，基站租赁提及频次10次，前者占总样本数量的100％，后者占比83.33％，而至排名第三的充电和监控服务时，提及频次降至5次，跌幅明显，这似乎也说明市场对除广告运营和基站租赁以外的收费项目信心不足。收益来源提及次数如图1所示。
图１ 经营项目提及频次
（2）盈利能力方面。盈利能力前三位的分别是广告收入、照明服务收入以及充电收入。其中通过出租杆件搭载的LED屏幕并进行广告运营收益占总收益占比的均值为37.６9％，平均单块年收入达到2.73万元；基站租赁服务收益和充电服务收益分列第二位和第三位，平均单套年收益分别为0.78万元和2.37万元，相较而言，虽然基站租赁单年收益均价不高，但胜在适用的应用场景广泛，反倒是充电桩，目前市政道路路侧规划的停车位很少，多数项目其实无法通过充电桩运营获取收益。经营收益项目占比均值如图2所示。
图２ 经营项目收益占比
值得一提的是，个别项目收入来源中提到“三级四级人行导航标识（电子版智慧触摸路牌）”，其主要利用语音识别技术、动态可视化技术以及实时互动交互技术，实现指引、导航、导购、交互等功能于一体，能够快速为行人指出最佳路线，提高出行效率。通过出租给路牌运营方，预期单套年收入10000元，或可启发运营单位打开思路，解锁全新应用场景。
2.3 阻碍及问题
通过分析样本披露的“一案两书”等材料，也发现一些问题。首先，经营收费披露不透明，计算方式有待完善。部分项目披露材料中用于偿还本息的经营来源较为模糊，甚至只提供一个年度收入总额而没有分项收入计算过程；个别项目经营收费取值没有依据，单项收费单价过高，如大屏运营收费金额达100000元／个·年，实践中几乎不可能实现，存在夸大经营收入的现象；有的根本未考虑杆件及设备的折旧情况、设备出租的空置率等情况，计算粗放。其次，打包发债导致风险增加。可能是由于分配额度不够，样本中有2个项目的建设范围除含智慧路灯及配套外，还包括了商业办公楼等内容，这种采取打包的方式极易将单个项目信息披露的风险与隔离项目的风险结合起来。再次，发行及监管机制有待完善。个别样本的项目申报主体和监管主体为同一单位，不利于权责划分，增加了违法违规的风险。最后，市场化融资机制不健全，社会资本撬动不足，债券持有人主要为银行，其他社会资本特别是民间资本投资渠道不畅。
三、总结及建议
总的来说，地方政府专项债对于智慧路灯项目有重要支持促进作用，能有效缓解照明、新基建等领域的财政支出压力，其发行呈现出发行期限变长、利率下降以及发行节奏前置的特点，与全国地方政府专项债发行总体趋势较为吻合。但也要看到，当前智慧路灯项目的盈利水平不高，净收益对融资本息覆盖倍数甚至远低于专项债总体平均水平。债偿来源有限，且过重依赖广告收入，但基于LED大屏的出租及广告运营收入本身也极容易受到地方经济发展、搭载场景是否允许商业经营、LED屏幕使用率甚至是LED屏幕寿命等多种因素影响，因而存在较大的潜在还本付息压力。
发行过程不规范、信息披露不透明、监管机制不到位的问题也在增加潜在风险，当然，这不是智慧路灯单一领域的独有问题，要解决还有较长的路要走。
有两个方面的建议：
（1）智慧路灯领域专项债发行方面。首先，加大对智慧路灯领域的支持力度。如在当前总体收入来源不丰富的现状下，可以适当放宽净收益对本息覆盖倍数的限制，加速专项债流向智慧路灯行业。其次，拓宽专项债券销售渠道、丰富投资者结构，将更多非银行金融机构和个人投资者纳入专项债券市场。再次，要细化审核标准，提高审核要求，针对经营项目及收费标准来源不清晰、计算过程不披露等合规性或成熟度欠缺的项目，不予批准或退回修改。
（2）智慧路灯行业发展方面。一是要扩大经营范围，提高资源配置效率，途径主要是在积极探索融合新技术、新业务场景的前提下，划归部分成熟的有持续稳定收益的项目到智慧路灯特许经营范围内，如路边停车收费业务、街社区充电服务等，降低因广告收入占比过大导致的潜在风险；二是要健全组织协调机制机构，统筹各职能部门业务管理和业务需求，定义权责边界；推动照明资产商业化、数据脱敏与数据运营从而增加对社会资本的吸引力，从而扩大投资资金来源。（作者：李应飞，李付伟，卢阳）
