本文首先简要阐明了政府专项债券的内涵、项目分类及发行方式等理论，其次对其资金管理不足与面临困境进行了讨论，具体如下：
一、政府专项债券相关理论
第一，内涵。所谓政府专项债券（简称“专项债券”），是由政府出具担保或财政承诺的国债，主要用于支持科技创新、民生工程、重大基础设施建设等领域，以固定利率发行，且发行期限较长，能够在二级市场上进行交易。对于政府而言，政府专项证券是其提高资金运作效率、推动经济发展的有力手段。对于事业单位而言，政府专项债券是其扩大融资规模的有用工具。
第二，项目分类。以用途和发行主体为依据，可将政府专项债券项目划分为如下四类：一是科技创新类专项债券项目，助力科技创新与高新技术产业；二是民生工程类专项债券项目，支持医疗卫生、教育、文化、住房等领域；三是重大基础设施建设类债券项目，促进城轨交通、机场、电网、港口等领域发展；四是地方政府专项债券，发行主体为地方政府，用于本地基础设施、民生工程等方面的建设。第三，发行方式。通常，政府专项债券项目以公开竞标方式发行。其流程如下：政府制定发行方案，方案内容涵盖募集金额、发行阶段、期限、利率等，并确定发行方式；由投资者竞标，按要求缴纳保证金；政府根据评估情况，遵循“三公”原则选择中标者，公布发行结果；中标者按相关要求认购债券、支付认购款；支付完成后，政府发放债券。
二、政府专项债券资金管理中的不足
首先，资金使用范围狭窄。有学者基于中国地方政府债券信息公开平台数据，对2015年到2022年各类型地方政府专项债券资金使用情况进行了研究。研究结果显示，其资金大多用于棚户区改造、土地储备、存量债务置换等方面，其次是社会/民生事业、产业园区建设、交通基础设施、收费公路等方面，而医疗卫生养老、乡村振兴、教育/学校建设、文体/文化旅游、城镇老旧小区改造、机场建设等方面的专项债券发行占比均不足1%。由此可见，政府专项债券资金使用范围还有待进一步扩大。
其次，资金下达与使用效率低。从上述学者研究情况来看，地方政府专项债券资金下达与使用效率较低。在资金下达方面，部分地方政府发行了政府专项债券，但没有及时下达资金并将其用于指定项目中。2020年底，审计署重点调查的55个地区中，有5个地区将200多亿元投向景观提升工程，或用其缴纳非税收入，完成工资、差旅费等经常性支出。在资金使用方面，各地政府专项债券项目中，仅有少数可在短时间内完成超过90%的实际投资，而大多数项目尽管专项债券已发行较长时间，但其投资进度仍然不足10%，尤其是收费公路、土地储备、基础设施、棚户区改造、中小银行发展等项目投资进度不到1%，其中中小银行发展项目投资进度几乎为0。
最后，信息透明度不够。《2022年中国市级政府财政透明度研究报告》中“其他重要财政信息”的“政府性债务”部分指出，“目前公开较为完整的债务数据，仍基本上局限于省级的债务公开以及审计署的审计报告”，“地级市政府尽管拥有庞大的债务规模，但这个债务规模的数字和结构在相当程度上不为外界所知”，“即便是省一级在审计报告中的公开，关于结构方面的公开也以偿还责任为基础”，仅“有个别城市政府在预算报告中公开了债务余额的规模”，比如北京市明确公开市本级与不同区的专项债务限额及其余额执行数（预测数据）。在一定程度上表明了当前政府专项债券资金使用信息透明度还不够的问题。
三、政府专项债券资金管理所面临的困境
第一，收益条件严格导致收益较少。政府专项债券发行关注项目收益，而项目收益条件往往较为严格，导致收益较少。比如，高等院校校区项目收益点在于校内学生学费收入、社会服务收入、培训收入、租金收入、体育设施开放收入、停车位收入、补助收入等。但根据相关政策规定，该项目主要目的在于社会公共教育服务而非盈利，不能或不宜以市场化方式运作，“收入明显不合理合规的、收入明显不属于项目收入的、一般公共预算收入作为项目收入的、收入测算明显高于参照标准且无正当理由的，视为不具备发债条件”。同时，按照债券资金使用禁止性文件要求，不得将债券资金用于租赁住房建设外的土地储备项目、一般房地产项目、产业项目等，不得用于楼堂馆所等明令禁止的项目。
第二，额度分配易出现“马太效应”。债务风险是政府发行专项证券所考虑的首要风险因素，地方政府通常立足地方财政实际来制定债券额度分配规则，财政状况好、项目效果优异的地区所获得的债券额度往往较高，反之则较少。由于债券额度低造成项目建设不足，从而产生“马太效应”（好的越好，差的越差）。
第三，风险防控存在较大压力。在地方自主发债的过程中，地方政府部门部分人员可能会受利益驱使而导致恶意融资竞争行为的产生，使债券利率上涨，增加政府财政压力及负担。专项债券项目建设中，内外存在诸多风险因素，比如高等院校校区项目外部存在地质环境变化风险、工程监管风险、外部协作条件风险，以及内部存在项目施工风险、项目运营风险等。这就给政府及相关单位带来了较大的风险防控压力。
第四，信用评估体系有待完善。为保障投资者利益，提高专项债券资金使用效益，政府一般要对专项债券发行申请单位进行信用评估，确保其具备一定的偿债能力，能够及时偿还融资本金与利息，实现项目收益与融资的平衡。但从目前来看，多数地方政府并没有建立针对专项债券的信用评估体系。尽管有地方政府开展了信用评估工作，但仍运用传统模式，未能真正满足当前的信用评估需求。（作者：汤坤）
