PPP新机制的发布标志着我国政府和社会资本合作进入新的发展阶段。建筑垃圾处理项目属于新机制下市场化程度较高、公共属性较强的项目，具备清晰的回报机制和稳定的收益来源。
一、什么是PPP新机制？PPP新机制的解读
2023 年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，简称PPP新机制或新机制）。新机制在回报机制、运作模式、重点领域、参与主体、责任分工等多个层面提出了要求，构建了以发挥市场机制、拓宽民间投资、遏制隐性债务，提高运营水平为显著特征的全新模式。
（一）明确回报机制，聚焦使用者付费
新机制首先要求聚焦使用者付费项目，杜绝了通过可用性付费、可行性缺口补助或保底安排等机制虚增项目收入，从政策源头上实现了对增加地方政府隐性债务的控制，防止“寅吃卯粮”现象的出现。使用者付费项目的核心在于项目要具有明确的收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。新机制并没有完全禁止政府补贴，提出了可以按照“一视同仁”原则对项目进行投资支持和运营补贴，即参照行业或地区规定的通行政策，无论是否采用PPP模式，项目均可以获得投资支持或运营补贴，并且该投资支持或运营补贴也不仅仅针对某个单一项目。对于使用者付费的聚焦也要求新机制下的PPP项目更加注重市场预测、效益管理、运营水平等方面内容，真正实现公共服务的高质量供给。
（二）回归合作本源，鼓励民间投资
新机制的另一大鲜明特色就是提出要“优先选择民营企业参与”。在上一轮的PPP实践中，尤其在实践末期，出现了以中央企业、地方国有企业为主要参与方的局面，大量的PPP项目实质上成为了“公公合作”项目，甚至有部分异化为变相融资举债。新机制最大程度上鼓励民营企业参与，并且首次制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，指导民营企业充分参与。这种做法回归到了PPP模式的本源，一方面是贯彻落实党中央、国务院决策部署，激发调动民间投资积极性的重要措施，形成资金良性互动，另一方面能够鼓励专业能力突出、运营能力强的民营企业积极参与到项目中，提供公众所需的专业化服务。
（三）强化前期论证，规范项目实施
新机制明确了特许经营项目的管理职责分工，理顺了项目前期管理流程。新机制下PPP项目应当比照政府投资项目审批权限和要求，由发展改革部门对项目履行审核手续，实现了项目投资主管部门负责项目特许经营模式审核的职能，解决了以往PPP项目前期论证出现的多头管理情况。与此同时，新PPP项目不再涉及新增运营补贴或PPP专有支出责任，原物有所值评价和财政承受能力论证再无必要性，项目论证流程得以简化。从国家发展改革委公布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）来看，新机制下的特许经营实施方案将特许经营模式的可行性与项目可行性紧密结合，提出从建设方案、要素保障、收费渠道、盈利能力、比较优势、参与意愿、风险控制等多个维度开展可行性专题论证，以此合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务），从源头实现项目的科学论证和规范实施。
二、建筑垃圾处理概况
（一）建筑垃圾的定义
建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等，以及居民装饰装修房屋过程中产生的弃土、弃料和其他固体废物。按产生来源分类，建筑垃圾可分为工程渣土、装修垃圾、拆迁垃圾、工程泥浆等；按组成成分分类，建筑垃圾可分为渣土、混凝土块、碎石块、砖瓦碎块、废砂浆、泥浆、沥青块、废塑料、废金属、废竹木等。
（二）我国建筑垃圾资源化发展概况展概况
我国每年建筑垃圾产生量已超过30亿吨。2020年新《固体废物污染环境防治法》的实施为建筑垃圾的分类、回收和利用提供了更加明确的法律依据和政策支持。国家《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》（环固体〔2021〕114号）印发后，各省市为贯彻方案精神进一步出台了具体实施方案，如上海市提出到2025年,全市建筑垃圾资源化利用率达到93%左右；广东省要求2025年建筑垃圾综合利用率达到60%；江苏省要求到2030年，建筑垃圾资源化利用率达到55%等。建筑垃圾资源化处理政策的密集发布极大程度推动了行业发展和整体建筑垃圾利用率水平的提高。
（三）建筑垃圾资源化项目的投融资模式投融资模式
建筑垃圾资源化处理项目通常采用政府购买服务、PPP（含特许经营）及企业直接投资等模式实施。由于其公益属性，目前绝大多数项目仍然依赖政府的主导和支持，因而“政府引导，市场运作”是普遍采用的实施思路，PPP模式和以企业主导运营的政府购买服务模式成为行业的主流。
新机制发布以前的建筑垃圾PPP项目一般采用可行性缺口补助机制，即项目公司除通过出售资源化产品获得销售收入外，政府按照垃圾处理量给予项目公司一定的补贴以保证项目的实施收益。PPP模式在很大程度上推动了行业的发展，但在老机制下多数项目存在保底安排、产出绩效不完全挂钩等情况，给地方财政未来支出责任带来了较大的压力。
政府购买服务模式则由政府按照政府采购的方式和程序，将建筑垃圾处理服务交由具备条件的供应商承担，并根据服务的质量和数量向其支付费用，政府采购的服务期限一般不超过3年。由于政府采购服务的周期较短，因此合同期满后可能在合同续约、设施维护、资产处置等方面产生分歧，难以保证公共项目的稳定运营。（作者：平俊晖 李立明 胡雷 杨成）
