在推进乡村振兴、加快农业农村现代化的时代背景下，现代农业产业园区是实现生产要素聚合、推动农业产业优质高效发展的重要载体和有效途径。以现代农业产业园区为切入点，通过梳理归纳现代农业产业园区发展历程现状、政策机遇及困难问题，借鉴国内一些地方在推进现代农业园区建设发展中的创新做法和经验，从做实“一个基础”、建立“两大机制”、统筹“三项工作”、解决“四类问题”四个方面提出了甘肃省加快现代农业产业园区高质量发展的对策建议，以期为现代农业产业园区发展提供有益参考。
一、甘肃省现代农业园区发展存在的问题
一是园区发展质量不高。甘肃省各地市自然禀赋差异比较大，中东部地区土地碎片化突出，产业园区规模较小，同质化竞争问题明显，园区发展整体效益不高。不少产业园区散而不强，普遍存在发展方式粗放，龙头企业、农民合作社等新型经营主体带动能力不强，精深加工较少，产品附加值不高，农业质量和综合竞争力偏低等问题。特别是产业体系还不完备，农村一、二、三产业融合发展程度较低，产业链、现代产业集群尚未形成，农产品加工交易功能滞后，有的存在只生产、不加工、无流通等“缺腿”现象。
二是科技创新能力不足。甘肃省现代农业园区一定程度存在创新思维不够、科技投入不足、产学研协同创新滞后的问题。如大数据与农业深度融合方面有待提升，把大数据应用于种植、生产、加工、储存、运输、销售等环节做得不够；有的地方虽然引进了萃取方面的产业项目，但对一些特色优势产品如苹果、中药材等植物提取，药食同源、食品添加剂等技术研发还处于初级阶段或空白阶段，农产品科技含量较低；农业科技人才普遍匮乏，有的园区虽与高校及科研院所签订了合作协议，但多为试验基地、实习基地，长久留下来服务园区的专业人才较少，园区自主研发能力还处于较低水平。
三是利益联结还不紧密。临洮“三位一体”综合改革、宁县“331＋”等利益联结新模式还没有在甘肃全省推广开来，一些地方的利益联结机制还不够完善，企业带动当地农民增收、增加地方税收的作用不明显；有的园区依然停留在订单农业、土地租金收益、就近打工收益等浅层次水平，联结机制不够紧密，农民参与度不深，增收方式较单一；基层普遍反映专项资金入股分红、土地流转分红比例没有统一标准，有的高达8％甚至11％，不利于企业长远发展和农民长期受益。
四是管理机制不够健全。现代农业园区覆盖面广，往往涉及多个乡镇地域，关联农业农村、自然资源、工信等多个部门，以及生产、加工、流通、销售等多个环节，需要健全相应的管理运行机制。目前，甘肃省省级层面还没有成立现代农业园区工作推进机构，部门协同推进现代农业园区建设的统筹机制还未形成，市、县两级也没有成立相应的工作推进机制，大多由单个职能部门负责推进创建。
五是要素保障还需加强。2017年以来，甘肃省累计安排省级财政资金1.44亿元用于现代农业产业园建设，同期河北省安排省级财政资金3.9亿元，整合各类项目资金58.3亿元扶持产业园建设，广东省安排省级财政资金75亿元支持产业园建设，每个园区可获5000万元的资金补贴，而甘肃省投入产业园建设的财政资金总体不足。根据规定，国家级现代农业产业园要求加工物流园占地8000亩以上，省级一类园区要求加工物流园占地5000亩以上，二类园区要求占地3000亩以上，三类园区要求占地1000亩以上。由于各县（市、区）建设用地指标比较紧缺，加工物流园区建设用地指标落实就比较困难。受土地碎片化及基本农田保护政策等限制，一些大项目在选址时比较难。
二、加快甘肃省现代农业园区高质量发展的建议
“十四五”时期，我国现代农业园区发展总的要求是“提质、扩面、强基”。“提质”，即围绕农业主导产业，推进“生产＋加工＋科技”一体化发展，提高农业质量效益和竞争力。“扩面”，即按照普惠性、竞争性、政策性相结合的原则，继续支持创建认定一批国家现代农业园区，提高农业园区覆盖面。“强基”，即加强农业园区建设管理，发挥好农业园区对乡村振兴的引领示范作用。具体到甘肃，必须紧扣“提质、扩面、强基”要求，坚持目标导向、问题导向、结果导向相统一，既从顶层设计方面发力，又从解决具体问题入手，推动甘肃省现代农业园区建设实现更大突破。
（一）做实“一个基础”
从全国范围看，甘肃省创建国家级现代农业园区进度比较滞后，创建国家现代农业产业园5个，占全国的2.7％；创建国家农村产业融合发展示范园12个，占全国的3.2％，与其作为农业大省的地位不相匹配。目前来看，要创建国家现代农业产业园、国家农村产业融合发展示范园，必须首先做大做强省级农业园区这个基础。2020年，甘肃省安排省级奖补资金7500万元，支持25个省级园区，每个园区获得奖补资金300万元，但市、县两级配套资金落实比较困难，农业园区建设资金投入总体不足，撬动作用不明显。2021年，甘肃省在继续推进25个省级现代农业产业园的基础上，再创建省级现代农业产业园61个，目前没有专项扶持资金，而是在乡村振兴衔接资金中统筹安排。考虑到甘肃省创建国家级现代农业园区的紧迫性，以及各级财力比较紧张的现状，建议下一步应坚持从实际出发，区分轻重缓急，分类精准施策，合理确定创建时序，对基础良好、条件成熟的农业园区予以重点扶持，把有限的资金用在“刀刃”上，避免“一窝蜂”“撒胡椒面”式的创建，争取“十四五”期间创建更多的国家级农业园区。
（二）建立“两大机制”
一是建立健全跨部门协调的领导机制。当前，无论是农业科技园区、农村产业融合发展示范园，还是现代农业产业园（示范区），地域覆盖范围都比较广，涉及多方面工作，但在实际操作中主要是农业农村、科技、发展改革等部门“单枪匹马”“孤军作战”，缺乏有效的协作机制，难以形成工作合力。建议甘肃省出台政策，成立由分管副省长任组长，农业农村、发展改革、科技、财政、商务、金融、自然资源、交通、水利、电力等部门单位为成员的甘肃省农业园区建设领导小组，办公室设在农业农村部门，统筹协调甘肃省现代农业产业园（示范区）、农业科技园区、农村产业融合发展示范园等各类农业园区建设发展工作，指导市、县抓好落实，真正把农业园区建设这项工作上升为全局性任务来推进。同时，市、县两级参照省级层面的做法，成立由政府主要领导或分管领导牵头的工作推进机制，抓好农业产业园区规划编制、基础设施、政策落实等工作，确保园区建设有人抓、有人管，形成全省上下整体推进的合力。
二是建立健全企业化运作的管理机制。在产业园建设过程中，政府的责任主要是进行规划布局，制定建设标准，完善基础设施，提供政策服务，后续运营管理、招商引资、产业发展等，则应由市场主体发挥作用，也就是有为政府与有效市场相结合，解决“会建不会管”的问题。从全国范围看，目前农业园区管理模式主要有三类，即管委会模式、“管委会＋平台公司”模式、企业化运作模式。管委会模式是行政管理的延伸，政府对产业园区内各项事务统一负责管理，虽然能够集中力量办大事，但也存在行政色彩浓、行政成本高的问题，不利于发挥产业园区的体制优势和市场的主体作用。“管委会＋平台公司”的模式可以解决管委会体制存在的不足，发挥平台公司的主体作用，但农业是弱质产业，投入大、周期长、见效慢，尤其对甘肃省来说，每个现代农业园区都建立“管委会＋平台公司”模式，不经济也不现实。企业化运作模式由企业进行经营管理，不需要政府部门直接参与，可以最大限度地发挥其市场主体作用，减少行政成本负担，但在一定程度上也存在监管难的问题。
结合甘肃实际，建议在全省探索推广农业园区企业化运作的管理机制。初步设想是：各县（市、区）政府围绕1～2个特色主导产业，充分整合县域内资源要素，成立国有控股的现代农业发展有限公司，并以公司为主体和平台，通过与其他龙头企业开展合作、独立自主经营管理等多种方式，统筹现代农业园区建设、运营和发展。如平凉市崆峒区整合全区肉牛产业资源，成立平凉红牛产业发展有限公司，主要负责平凉红牛现代产业园的建设和后期运营管理，包括对外宣传、园区服务、招商引资、市场拓展、建设运营等综合性服务工作，从而进一步推动肉牛产业园区加快发展（见图1）。
此设想主要基于这样几点考虑：一是有利于园区加快发展。市场经济下，企业比政府更了解市场，更善于经营。通过企业化运作模式，让龙头企业成为园区运营发展的主体，企业会更加积极主动、精准高效地开展招商引资，进而拉长产业链，提升价值链，完善供应链，形成更具竞争力的产业体系。二是有利于当地经济发展。通过引进龙头企业成立合资公司，不仅为当地带来了先进的生产管理技术，也有利于通过竞争促进当地企业发展，增加地方财税收入。三是有利于产业长远发展。随着现代农业发展公司或合资企业发展壮大，可以进一步整合周边县域相关产业资源，成立实力更强的区域性乃至省级具有国际竞争力的大型农业企业集团，避免同质化竞争，取得一定市场话语权，增强整个产业的品牌效益、抗风险能力和市场竞争力。比如，贵州省以贵州现代物流产业集团、贵州金控集团、贵阳农业农垦公司、安顺市农业发展公司等12家相关企业为主组建“贵州蔬菜集团”，提升蔬菜产业规模化、标准化、品牌化水平。陕西省采取并购、重组、资产资本化等运作模式，在原陕西新世界果业集团有限公司等5家企业基础上，组建陕西果业集团有限公司，推动陕西由果业大省向果业强省转变。同时，建议建立甘肃省现代农业园区发展联盟，以“聚合资源、交流合作、创新引领、品牌发展、共建共享、互惠互利”为宗旨，以促进区域协作发展为目标，以共推技术创新、产业融合、品牌创建、市场拓展为重点，将甘肃省相关农业园区主体和龙头企业纳入其中，采取轮值理事制度，定期开展活动，促进相互交流，加强横向合作，充分发挥聚集要素、搭建桥梁、整合资源、抱团发展的平台作用，全力支撑甘肃省现代农业园区建设，做大做强农业产业的核心竞争力和品牌影响力，推动现代农业实现高质量发展。
（三）统筹“三项工作”
甘肃省作为曾经脱贫攻坚任务最重的省份，现在巩固拓展脱贫攻坚成果的压力和任务一点也不轻。2021年，甘肃省委、省政府研究出台了《关于加快县域经济高质量发展的意见》，配套印发了《甘肃省县域经济发展综合评价考核办法》，研究制定了乡村振兴的相关考核评价指标。可以说，巩固拓展脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略、加快县域经济高质量发展是当前甘肃省县域发展的三大重点工作。下一步，现代农业园区发展不能就园区谈园区，应坚持系统思维，以各级编制“十四五”相关规划为契机，加强统筹谋划，将现代农业园区发展融入巩固拓展脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略、加快县域经济高质量发展等全局性重点工作中，编制规划、制定政策、谋划项目、落实资金多向现代农业园区倾斜，做大做强园区经济。
（四）解决“四类问题”
一是解决要素保障的问题。资金方面，省、市、县三级适当增加现代农业产业园区建设奖补力度，统筹整合各级涉农项目资金向产业园倾斜，形成集聚效应。借鉴广东等地经验做法，改革财政资金投入方式，将财政资金由层层划拨至市、县财政部门改为直接拨付到实施主体（企业），并实行清单管理制度，明确财政资金与撬动社会资本投入比例，充分发挥市场配置资源作用。融资方面，发挥政府财政资金引导和撬动作用，通过ＰＰＰ、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本参与现代农业园区建设。特别是鼓励金融机构创新适合现代农业园区特点的信贷产品，支持园区内企业通过上市、挂牌“新三板”等渠道融资，鼓励融资担保机构支持现代农业园区内的中小企业降低担保费率。用地方面，借鉴外地经验，研究出台现代农业园区建设用地保障的具体政策，确保每年不少于一定比例的建设用地指标、城乡建设用地增减挂钩指标等，优先保障现代农业园区建设发展的需要。进一步落实和引导农村土地经营权有序流转，规范设施农业用地等方面的政策，盘活园区闲置和低效用地。
二是解决产业融合的问题。建好现代农业园区，选准产业是前提，三产融合是关键。下一步，应按照产加销、农文旅一体化发展的要求，进一步挖掘现代农业园区生态康养、休闲观光、文化传承等功能价值，大力发展创意农业、观光农业、休闲农业、体验农业等新业态，推动农业生产向区域化、规模化、专业化、标准化方向发展，满足市场对优质农产品数量和质量的需求，形成种养加一体化经营、产业链上下游紧密协作、三产融合发展的生产经营模式。抓住农产品精深加工这个关键节点，依托农业产业化龙头企业延伸产业链，提升价值链，促进农产品加工流通企业向产业园集聚发展，形成企业与农户、生产与加工、加工与流通衔接配套的上下游一体的产业格局，打造农业产业的价值“微笑曲线”。
三是解决科技支撑的问题。发展现代农业园区，关键要靠科技创新驱动。近几年，甘肃省出台了支持科技创新若干措施、深化科技体制机制改革创新推动高质量发展的若干措施等政策，但还没有专门就科技创新支持现代农业发展出台支持政策，特别是作为全国三大种业基地之一，甘肃省在打好种业“翻身仗”中对科技创新的需求更加强烈。建议甘肃省研究出台科技创新支持现代农业发展的政策文件，鼓励支持现代农业经营主体加强与高等院校、科研院所等的合作，走产学研相结合之路。同时，加快建设区域性农业科技创新中心，发挥省农业科技创新联盟等平台作用，搭建科学家与企业家的“超级桥梁”，鼓励科研单位、高等院校科技人员在现代农业园区领办、创办各类科技型产业或者科技服务组织，支持科技人员开展科技创业项目，吸纳人才聚集园区进行创新创业，实现产学研、农科教大联合大协作。
四是解决利益联结的问题。带动农民持续增收、促进当地经济发展是现代农业园区发展的出发点和落脚点。建议研究出台加强涉农经营主体与群众利益联结的指导性政策，把与农民建立紧密利益联结机制作为支持项目的前提条件，合理设置分红比例，强化多方利益联结，让农民更多分享产业链增值收益。同时，创新利益联结模式，探索推行“托管保底”“合资兜底”“保底收益＋按股分红”“折股联营、反租倒包、双线代销”等模式，将企业与农民从简单的产品购销、劳务聘用、土地流转关系转变为更紧密的合作共赢关系，增加农民经营性收入和工资性收入。(作者：徐麟)
