乡村振兴背景下“田园综合体”的政策扩散分析-中机院产业园区规划网

基层治理的范式选择与行动方案对于实现乡村振兴战略的顶层设计具有在地化和策略性的方法论意义。田园综合体实现了农业、休闲与社区的融合, 是一种值得追踪并可供扩散的乡村振兴的治理范式与行动方案。本文以政策扩散理论为分析框架, 从理论上阐释开展田园综合体政策扩散分析的可行性, 通过引证和比对国内多个田园综合体建设的经验性案例, 从中概括不同模式的特色、经验及其可供扩散的内在理据。论文指出, 中央在政策原型合法性塑造与效率初始支持上已扮演重要角色, 但仍需完善问题研判机制, 引导地方规避政策扩散的不确定性风险;地方则需从禀赋条件相近的“田园样本”中汲取精华, 并对“符号型政策”进行个性内容填充和政策再创新。

乡村振兴战略提出了地方政府如何针对这一战略目标展开在地化治理的时代性、焦点性课题。2017年2月, “田园综合体”作为乡村新型产业发展的举措被写进中央一号文件, 让农民能够充分参与和受益, 并通过多种渠道开展试点示范, 以探索农村全面发展的新途径。[1]田园综合体有着“田园”与“综合体”两个层面的内涵, “田园”体现了乡村的基本属性, 是“乡村”作为一个整体范畴和基本形态得以长期存续的重要体现;“综合体”则反映了现代乡村转型与发展的基本趋势和方向, 即乡村振兴不再以传统农业生产为唯一生产方式, 而是朝向农业产业、观光旅游、休闲服务、创意开发、养老服务、生态修复、资源循环等多业态、多功能的综合体演进。从我国各地实践来看, 自2012年无锡的“田园东方”开启了田园综合体的地方实践, 到如今全国多地试点推开, 田园综合体已然有了初步的政策扩散效应, 为地方政府开展乡村振兴的在地化探索提供了一种实践范式与行动方案。但需要强调的是, 由于不同地区在自然条件、资源禀赋、社会环境与发展水平上的差异, 一种成功的地方治理范式进行政策扩散时, 必然需要对其作出针对性和特殊性分析, 以避免政策学习与移植过程中的盲目性和简单化, 以此确保乡村振兴战略下地方治理的有效性和精准性, 尤其在当前各地纷纷开展乡村振兴在地化探索之时, 对田园综合体政策扩散作条件性、过程性、规律性与机制性分析, 就显得尤为必要。

政策扩散 (policy diffusion) , 即政策创新扩散, 是指一项新政策通过一段时间经由一定的渠道, 在一个社会系统的成员之间交流和传播的过程;也可扩展理解为某个政府组织选择采纳某个政策时受到了其他政府组织选择的影响。[2]随着信息化时代的到来, 公共政策信息的传播与扩散活动也随之加速, 政府间的政策行为和制定逐渐成为社会关注的热点。[3]选取政策扩散理论分析我国乡村振兴中田园综合体的扩散效应旨在从理论框架上阐释田园综合体“试点-推广”的理论逻辑, 在现实方案上探索乡村振兴战略在地化治理的“抓手”或“切入点”的方法论意义。

在时间维度上, 政策扩散过程呈现出“S”形的曲线特征。[4]随着时间推移, 政策扩散的过程通常将经历扩散低速增长期、快速辐射期和政策平稳期。在空间维度上, 由于各地区非地理因素、经济发展情况不同, 空间扩散效应的聚集性较为典型, 亦即政策扩散有着“邻近效应”。从政策扩散的机制上看, 政策扩散主要包括学习机制、竞争机制、模仿机制和行政指令机制等。[3]一项创新是通过某种渠道随着时间的流逝在一个社会系统的成员之间被交流的过程, 而政策学习则是首要渠道。[6]学习机制不仅降低了资源浪费和执行成本, 而且通过建立示范区模式, 成为不同组织学习的鲜活样本, 有效地促进某项创新政策的扩散。竞争和模仿机制则主要存在于地方政府之间, 地方治理的成效将会形成资源与声誉的磁吸效应, 从而构成地方之间“相互看齐”的竞争机制。

作为政策过程理论发展的重要体现, 地方政府如何将政策创新的共性转变为地方治理的个性, 既是政策扩散实践的基石, 也是该理论发展的基点。需指出的是, 政策扩散是共性与个性有机统一过程, 政策扩散理论发展强调政策设计与再造的渐进性和累积性, 需要摆脱简单的路径依赖和一味的行政指令干预, 避免政策创新、政策学习、政策模仿在行政组织之间的机械式复制, 避免造成扩散中的政策僵化与错位。

2017年中央一号文件显示, 田园综合体从地方实践上升到中央层面, 反映出田园综合体已经成为高层政策设计层面推进乡村振兴和城乡融合发展的重要着力点。它的扩散不仅建基于政策实验的成功效应, 而且得益于政策效益的驱动和政策发展适切性的支持, 成为不少地方效仿的乡村振兴的治理范式与行动方案。

政策试验的成功效应在政策扩散中具有前提性意义。田园综合体因“田园东方”项目在地方发展得到了上级政府的认可, 从而具有政策扩散的效应。如今已有18个省份确立了田园综合体建设试点, 旨在以政策试点将各个地区的政策经验运用到更多的地方, 通过推点成线、以线铺面的扩散方式, 一来突出田园综合体地方实践的特色, 二来在相互鉴照与竞争中对乡村振兴总体发展提供普遍性的政策建议, 以实现更大规模的政策扩散效应。开展田园综合体的政策扩散分析, 关键在于该政策实践在局部取得积极效应, 具备了政策扩散的前提。

政策效益是政策扩散的重要基础, “成本和收益——它们是行动和结果的激励因子和阻碍因子”, 是理解制度性理性选择的重要变量。[6]田园综合体政策学习与创新, 除了政府组织起着关键作用外, 企业、社会、农户的积极融入无疑为田园综合体的社会协同发展添砖加瓦, 不仅带来了资金、技术和创意方案的支持, 而且赋予田园综合体管理上的灵活性和主动性。因此, 政策扩散主体的多元化参与, 赋予田园综合体政策扩散以良好的社会资源条件, 尤其是市场和企业的进入, 使田园综合体政策扩散有了市场机制驱动与政策效益支持。

田园综合体作为新政策的试验项目, 通过产业间的相互渗透, 创新传统农业发展模式, 使其发挥出产业链的乘数效应。随着田园综合体的社会效应的聚集和放大, 它不仅为农民提供了就业和创收机会, 同时为城市居民返璞归真、体验农家生活创造了平台, 提升了人们的幸福感与满足感。田园综合体“不是在生产、生活和生态等领域单一的、局部的试点探索, 而是对农业农村生产生活方式的全局性变革”。[8]田园综合体表现出与现代乡村发展趋势相契合的适切性, 具有开展政策扩散分析的必要性与价值性。

2012年, 内地第一个田园综合体“田园东方”在无锡市惠山区阳山镇落地实践。由于该地拥有优质的水蜜桃资源, 田园东方将传统农业产业进行商业化开发, 通过公司化、规范化、科技化的运作形成产业园成为当地基础性产业。[9]在农业板块, 规划休闲农业观光示范园, 融入当地农业产业链特色和资源优势, 将农事体验与农业资源融合发展。在文化旅游方面, 通过多样化的生态旅游产品和度假产品组合, 例如主题乐园、度假村、精品酒店和民宿等方式提供丰富的旅游资源, 并引入拾房清境文化集市、华德福教育基地等合作资源, 还原田园生活, 感知田园乐事。在社区建设方面, 旨在保障原住民、新移民和游客群, 以“新田园主义空间”为理念, 打造新型社区和小镇, 并将集体建筑用地和国有建筑用地混合开发, 实现田园综合发展。

富锦市结合地理和生态优势, 通过建设“大地艺术”、“空中观赏”、“体验互动”、“休闲娱乐”等板块, 各产业相互渗透和融合。其中, 永胜村的4万亩高标准水稻示范基地建设观光塔、观光亭和观光平台, 并利用不同颜色的水稻苗种出“中国梦”、“美丽乡村”、“祖国大粮仓”等多幅彩色稻田画。在发展乡村旅游的同时, 多样性水稻通过合作社采用订单种植, 根据市场需求实时调整经营结构, 同时提供游客采摘体验区, 开发森林公园、湿地公园、民俗文化村和农家乐项目, 利用观光农业和现代都市农业将生态农业资源优势进一步做大。

该地多利农庄围绕打造国际乡村旅游度假目的地, 将周边小镇连片整合规划用于建设农村新型社区、家庭农庄和生态农业示范基地。作为依托高端有机农业发展的农业综合体, 农庄设立都市农业双创基金, 开展市场开发服务, 引入创客咖啡吧、蔬菜沙拉吧等30多家市场形态开展农业开发与创新, 引进外国管理模式, 实现休闲农业与乡村旅游一体化。作为高端农业综合体, 多利农庄探索科研人员和农户合作, 实现土壤无害化转化和灌溉用水改良, 提供现场采摘, 创造健康有机生活方式新体验。

山水花卉休闲田园度假示范区主要划分为观赏游乐、休养度假和湿地游憩三大片区, 形成“一轴四心七组团”的空间布局结构, 以景区发展为主轴, 形成花语小镇、飞鸟湿地、桃梨橙柿、禅意心居等“七组团”, 通过将游赏、住宿与花海融合, 体验唯美意境;依托丰富的水系资源, 打造创意水乡;以果林、菜园、瓜地为主要景观, 设置系列农事体验项目。该综合体紧扣“中国茉莉之乡”的城市名片, 以“多产业融合”为发展思路, 打造集现代农业、旅游业、健康产业和养老产业等多产业融合的生态田园综合体。[10]

该综合体在农业与旅游业交叉点上开辟新型都市观光农业。深圳大鹏新区通过建设国家交流会展区形成信息链和人才库, 以生态为基础实现现代都市农业模式:将农业资源与旅游融合, 形成生态农业观光区;以技术为支撑完成4G市民农园体验区, 实现农业耕作与休闲度假相结合;利用纳米技术建立综合基地发展智慧科技农业。[11]该区集中打造集会展交流、科普教育、休闲观光于一体的高科技生态观光田园综合体, 旨在让处于都市的市民体验农家生活, 打造都市中的“农家乐”。

田园综合体的核心与基础是农业, 以农业为发展平台, 农民为参与主体, 以大力提升农业附加值为主轴, 兼备休闲旅游和文化传播的功能, 形成集农业生产、农民参与、商业服务、田园社区、休闲体验为一体的“田园价值”开发模式, 并基于自身区位优势与特色, 打造有创新意义的特色品牌 (见表1) 。

田园综合体的创新一方面来源于地区的品牌特色, 例如阳山镇的“中国水蜜桃之乡”和横县的“中国茉莉之乡”等, 均是运用已有的农业资源, 完善相应的产业链, 延续资源特色与优势, 打造田园综合体。另一方面则是创造特色, 如长安镇的“稻”梦空间和红光镇的“国际乡村旅游度假地”。黑龙江作为稻田大省, 通过地理和生态优势将稻田进行特色创新, 以“稻田”为主线发展特色农业。成都的红光镇则是通过打造国际度假村, 通过与国际集团合作, 将农业与旅游一体化, 打造高端农村综合体 (见表2) 。

从发展途径看, 产业链的延伸为田园综合体的稳步发展奠定了基础, 通过企业与地方合作的方式, 结合乡村的现状和发展方向, 对乡村进行整体规划、开发和运营, 以农业推动第三产业发展, 形成互动循环。田园综合体涉及农业发展与观赏、休闲旅游、文化交流、综合服务等多个功能区域, 每个区域之间相互融合, 资源互补, 形成较为完整的产业链, 促使农村加快基础设施和公共服务建设, 形成一个全新的社区, 推动传统农村向现代乡村社区转化。

农业版块是文化旅游和社区建设前提与基础, 田园综合体的规划要充分发掘当地的农业资源, 引进先进技术以提高农产品质量, 延伸农业产业链, 塑造地方农业品牌。文化与旅游板块在田园综合体中的作用体现在丰富内容和延伸价值两方面。从第一产业到休闲旅游的农事体验、观赏度假等综合性产业, 使得农业板块不仅仅局限于产品种植, 也赋予其观光功能, 体现出农业的人文和科技元素。农事体验不仅提供农事劳动服务, 也让游客感受到当地农业特色与乐趣, 实现“三产融合”。[12]社区板块的发展一方面便于农田改造过程中的农民安置, 让松散的农村向社区转变, 改善当地环境并提升乡村生活质量;另一方面有利于更好地建设综合服务区或度假村, 扩大三产服务, 创造更快速的利润回报。

政策扩散通常存在着“技术性扩散”与“社会性扩散”的两种扩散逻辑。技术性扩散体现为组织间的政策复制, 以效率和结果为导向, 政策学习组织倾向于模仿其他组织所采用的已经产生明显经济价值回报的政策方案, 其中创新的赢利性是关键因素;社会性扩散则更关注组织外部的制度化结构, 通常以获取政策原型的合法性、政策安排合理性与制度设计的声望为诉求, 通常表现为基于频率、特征的模仿, 通过制度规范建构来完成政策移植与扩散的过程。[13]田园综合体的政策扩散, 是技术导向与社会导向的统一。

2012年“田园东方”项目在无锡市惠山区阳山镇落地, 它通过“三生” (生产、生活、生态) 与“三产” (农业、加工业、服务业) 的有机结合, 实现生态农业、田园共享、休闲旅游等多重功能。2017年2月5日, 田园综合体出现在中央一号文件中, 通过多渠道试点示范推进农业、农村的综合改革。随后, 财政部下发了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》和《开展农村综合性改革试点试验实施方案》等文件, 明确建设内容和扶持政策, 确定18个省份开展试点工作, 探索农村经济社会全面发展的新模式。

中央政策在地方政府对于田园综合体的政策借鉴的作用主要表现为“社会导向”上的推动, 即率先从地方政府组织外部完成田园综合体的制度化结构塑造。具体来说, 田园综合体政策的纵向推动完成了政策原型的合法性塑造和制度声誉的社会性建构, 使得作为学习者的地方政府开展政策学习与复制时, 具有合法性基础和制度声望支持, 为政策扩散创造了良好的社会资源条件。

除了完成政策原型合法性与制度声誉的建构外, 上级政府的纵向推动还在“技术导向”上为田园综合体政策扩散奠定经济效益的初步基础。政府通过财政激励和政策下达等方式 (如财政部文件) 对地方政府田园综合体建设的扶持, 构成了政策扩散的财政支持。上级政府的直接手段与间接手段相互作用, 形成政策扩散纵向推动的叠加效应 (见图2) 。

上级政府对于政策原型的合法性建构与效率价值初始支持, 虽然不是“强制推广”, 但鉴于我国上下级之间客观存在的行政压力机制, 上级的政策供给与宣示, 容易给下级政府形成“权威性”示范效应。因此, 政策扩散的纵向推动亟须形成问题研判、不确定性规避和政策修正机制。一方面, 田园综合体作为“新生儿”, 正处于不断壮大的阶段, 其未来具有不确定性 (包括上文五大成功案例) 。上级政府如果能够更紧密跟进各地实践, 形成畅通灵活的央地政策对话、跟进与完善机制, 就能减少高层经验不足和远离基层实际的劣势。另一方面, 鉴于上级政府的政策宣示对地方政策实践的直接推动效应, 有些地区迫于上级政策的压力, 虽然在田园综合体建设前期, 全力投入并获得较好的成果, 但由于经济收益的可持续支撑不足, 后期容易出现懈怠感和烂尾工程。因此, 上级政府的政策纵向推进机制、资源动员机制与问题研判机制、不确定性规避机制需要得到协同性、系统性建构。

政策扩散的首创者和追随者之间的横向互动是政策扩散最直接的方式, 作为政策学习与借鉴者的一方, 需要完成政策原型的技术运用与流程再造, 使可供扩散的政策精髓能获得在其他地域与组织中的实质性扩展, 从而规避徒有其表的象征性移植或“符号化政策”的现象。[15]

从上述五个案例的特色可见, 田园综合体的建设没有固定的模式但却有区域性、特色化模式, 这种特色化模式蕴含着政策原型的技术运用和流程再造的扩散逻辑——区域性特色或优质项目的营建。五个田园综合体案例, 尤其是作为田园综合体的先行者无锡阳山镇“田园东方”项目, 不仅有着中央政策推荐的“明星效应”, 而且它们构建方式、政策主轴、运营机制给其他组织学习者提供了政策目标、政策内容、参与主体、运行模式、赢利模式等鲜活样本。横向政策学习者则可汲取田园综合体政策原型的区域性和特色化精髓, 从而完成政策原型在地化应用与再造。

政策扩散并非是一种简单机械性“政策克隆”, 还表现为一个政府选择采纳某个政策时受到了其他政府选择的影响, 也就是说, 政策扩散机制有了扩展式的理解, 具有某种优势的政策原型通常只具有“符号型政策”的意义, 这种“符号型政策”的异地植入, 取决于地方政府对其作个性化的内容填充。

不同地区农村的地理位置、生态条件、资源禀赋、产业基础、财政情况等千差万别, 在政策扩散过程中, 对于“符号型政策”个性化精准填充, 决定政策移植的生命力与成效度, 田园综合体政策扩散尤其要避免盲目模仿带来的“政策排异”。上述五个案例中的田园综合体均展现“特色化农业”的共性, 但在具体建设方案上却走出了各自的特色化道路, 契合了自身的资源禀赋, 赋予“符号型政策”下的个性化内容。中央对田园综合体政策扩散宣示, 仅具有“符号型政策”导向意义, 而对其进行因地制宜地特色化内容填充, 则考验着地方政府的决策、规划与治理能力。

地方政府对于田园综合体的政策创新, 遵从着竞争性“发展和福利”机制, 有着“项目制”治理的一些共性特征。项目制提供的发展和福利机制是竞争性的, 地方通过“抓包”争取项目资源的过程中, 激发了地方政府之间 (省际、市际、县际、乡际) 的竞争, 这种竞争激励地方发展乃至奇迹产生。[17]从上述五个案例中我们也看到, 各个地区的田园综合体建设的规划特色不同, 抓住先机发展特色农业, 一方面打开该地创新特色的知名度, 另一方面树立地方间的竞争优势。地方政策再创新主要体现在地方政府对于田园综合体的“综合”谋划上, 包括立项、创意、融资、配置、动员、管理、营销等, 农业发展、农事体验、休闲旅游、文化创意、综合服务等某一个或几个方面的政策创新均可形成比较优势, 凝聚形成“名片”效应。

从田园综合体政策扩散的时间节点来看, 主要集中于2016-2017年 (见图3) , 目前正是田园综合体扩散的快速发展期, 根据政策扩散理论的时间周期, 政策扩散快速辐射, 将形成该政策项目面上铺开。2012年“田园东方”的落地实践, 政策扩散还处于萌芽阶段, 能够提供的经验较少, 到2016-2017年田园综合体逐渐成为乡村治理的发展模式之一, 在时间上体现了政策扩散的延续性和拓展性, 政策扩散已经进入快速辐射或延展期。

从根本上说, 创新政策创造效益尤其是经济效益, 不仅是政策扩散演进的驱动机制, 也是政策生命力的恒定机制。田园综合体不论从其政策原型再造的意义看, 还是作为“符号型政策”的意义看, 其扩散的内生逻辑仍然是找到创新政策与本土方案的接榫点。[13]对于中央政府而言, 要使处于快速辐射期的田园综合体政策得以延续并获得更大范围的应用, 要着力使该创新政策的效率初始支持向政策落地后的内生效率增长转换。对于地方政府而言, 政策移植之后的生命线仍是找到该创新政策与在地方案的接榫点, 使得创新性政策移植能迅速植根于当地土壤并获得当地生态的支持。

政策扩散发生在一个社会系统中, 社会系统深刻制约着政策创新的结果。[4]如果将政策学习者与政策原创者之间视为相互作用的社会系统, 那么两者在空间上的近距离则容易产生政策扩散的“邻近效应”, 它生成于目标、环境、价值观和实践经验等方面较高的相容性或一致性。“相容性高的创新对潜在采纳者来说比较容易把握, 也更符合潜在采纳者所处的现实情况。”[4]也就是说, “邻近效应”揭示出相邻的政策学习者与被学习者之间由于禀赋条件的相近性, 客观上形成了有利的政策扩散的外在条件;而出于社会系统的相容性, 相邻两者之间有着更加明显的“锦标赛”式的府际竞争关系, 这种“同道”间的府际竞争, 又进一步促进了政策的相互吸纳与借鉴, 主观上形成了推进政策扩散的内生动力。

根据中央一号文件中示范省份的地域分布来看, 田园综合体的空间扩散趋势呈现出较为集中的特点, 主要是在经济发展较好或具有乡村特色的地区, 由中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排。从“田园东方”项目空间分布看, 该项目创新与扩散呈现了明显的“邻近效应”, 苏南地区有了越来越多的项目布局点, 条件相近省份也积极引鉴。地域相近的地区由于其经济社会环境相近, 资源禀赋、发展条件、建设目标也有较大相通性, 邻近主体之间横向的学习机制与竞争机制就格外明显, 政策扩散的概率与成功率也将大大提升。因此, 对于田园综合体政策扩散, 中央在加强政策宣导之时, 要善于利用“邻近效应”提出区域政策导向;地方政府则应重点把握区域相近、条件相似、发展相关、方案相通的原则, 推动邻近区域田园综合体的政策互鉴与相互促进。

通过对田园综合体政策扩散的分析, 我们可以获得以下几点启示:首先, 中央对于田园综合体政策扩散起着行政示范性作用, 并且在政策原型合法性塑造与项目效率初始支持上扮演着重要角色, 中央需要进一步完善问题研判机制, 利用自上而下的行政机制、资源配置机制及宣传动员机制, 引导地方政府因地制宜推进政策扩散与落实, 指导地方规避政策实践中的各种不确定性风险及其危害。其次, 地方政府之间的横向学习, 始终是田园综合体政策扩散的关键环节, 地方政府既要善于从禀赋条件相近的政策原型中汲取精华, 完成“田园样本”的本地技术性建构, 又要进行“符号型政策”下的个性内容填充, 还要推进“锦标赛”式竞争机制下的政策再创新, 从而形成地方治理相互学习、相互模仿、相互竞争的社会性机制。再次, 田园综合体政策扩散要加强时间维度与空间维度的分析, 地方政府一方面要找到创新政策与本土方案的接榫点;另一方面又要着重从禀赋条件相近的“田园样本”中加以政策复制与推广。

田园综合体作为地方推进乡村振兴的重要抓手或切入点, 已在中央政策宣示和地方治理实践层面得到密集关注和积极推进, 在客观层面已经具有政策扩散的效果与意义。但作为新生事物, 它的可持续发展仍需在制度供给、政策设计层面得以更精准地把握与推进。随着乡村振兴战略在各地深入推进, 田园综合体政策扩散的条件性、规律性、过程性和机制性分析亟须得到更集中、更全面、更深入的聚焦与探讨。尤其在我国地方政府“相互看齐”的竞争机制下, 亟须对资源和禀赋条件相似的区域开展政策扩散的微观机制分析, 这是我国乡村振兴战略下地方治理政策创新的增长点, 也是我国政策扩散研究的新领域。（作者：曾盛聪卞思瑶）