基于对PPP不同融资路径特征及风险分析, 提出通过明确风险分担主体、制定合理融资决策、完善风险控制机制、健全法律法规体系等措施完善特色小镇PPP融资。
1 PPP融资路径概述
在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中, 财政部定义PPP (Public-Private Parterships) 模式是为了更好地提供公共产品和服务, 政府和社会资本共同推动这一方面的建设, 形成稳定联系。政府部门主要负责公共产品和服务的监管, 以保证公众能够实现最大利益。发改委定义PPP为政府通过改变提供公共产品和服务的模式, 达到提高公共产品供给效率的目的。政府和企业之间是一种长期的合作关系, 这类合作有助于提高公共产品和服务的经营效率和供给效率。
1.1 租赁—建设—经营 (LBO)
LBO (Lease-Build-Operate) 是私人部门对于已经存在的政府工程运用自有资金进行扩建并经营。私人部门向政府交纳租金, 获取报酬的方式通过合同的方式明确。这样的制度安排可以有效避免国有资产流失, 同时又能提高公共服务和产品的供给效率。
1.2 建设—转让—经营 (BTO)
BTO (Build-Transfer-Operate) 指私人部门投资公共基础设施建设, 建成后基础设施所有权移交给政府, 政府部门按照合同规定, 将基础设施租赁给私人部门长期使用, 在合同期内私人部门通过向使用者收费的方式收回投资成本并获得合理报酬。
1.3 建设—经营—转让 (BOT)
BOT (Build-Operate-Transfer) 指私人部门投资建设项目, 建成后在规定期限内拥有并经营该项目, 并通过向用户收费的方式获得回报。期限结束后, 公共基础设施所有权归政府所有。BOT与BTO相似, 但在转让给政府部门前遇到的法律和债务问题会比BTO模式多[2]。目前, BOT是最常见的公私合作形式。
1.4 购买—建设—经营 (BBO)
BBO (Buy-Build-Operate) 指政府将公共基础设施出售给有能力对该项目进行改造和经营的私人部门。私人部门获得资产后拥有永久性经营权。与其他特许权授予一样, 在出售前的谈判中, 政府部门会对基础设施的服务定位和安全质量问题在合同中作出规定, 以实现其对公共产品服务领域的控制。
1.5 建设—拥有—经营 (BOO)
BOO (Build-Own-Operate) 指私人部门投资建设基础设施, 建成后的基础设施归私人部门所有, 但是作为公共产品的供给方, 私人部门会受到政府的监管, 接受政府在价格、产品服务质量等方面的规制。
PPP的这些基本形式可以用来建设新项目, 也可以用来改造存量项目。当政府公共产品和服务供给不能满足公众需求时, 就需要私人部门加入, 以提高供给效率。当公共项目运营能够带来利益时, 私人部门就会有动力参与项目。此时, 政府与私人部门合作共同建设公共项目最为合适。
2 特色小镇PPP融资风险因素识别
投资人、政府、财团或银行等主体会参与到特色小镇PPP融资中, 项目展开过程面临六种风险。
2.1 政策风险
政策变动会使项目处于风险之中, 典型的例子就是立项和建设初期项目合法合规, 政策调整后项目不符合现有政策规定, 从而导致项目延宕甚至是终止。在跨国投资特色小镇项目中, 这类风险是要被首先评估的, 项目周期越长, 风险越大。国内政策风险主要体现在特色小镇开发建设标准、规范和要求等政策规定的不持续性以及优惠政策不能充分落实。
2.2 市场风险
企业面临市场供求变动, 风险随之而来。当企业没有完全收回投资时, 如果市场上出现了同质低价产品, 无疑会使项目受到威胁。一般说来, 政府支持下的特色小镇项目具有一定的垄断性, 短期内风险不突出, 但是当技术进步导致产品被淘汰时, 市场风险就无法规避,
2.3 技术风险
技术风险主要源于特色小镇内部投资主体环境认知能力和适应能力有限以及运营团队不稳定。通常情况下, 项目会延期, 这样一来项目经营期会被相应压缩, 从而使回报下降, 有时项目会无限期终止。
2.4 融资风险
融资风险指回报率因通货膨胀、利率及汇率等因素变动造成的不确定性。特色小镇开发建设过程中, 易因开发主体缺乏相关投资和运营经验引发投资成本远超预算或因经营不善导致现金短缺等风险。
2.5 产业风险
特色小镇的精髓在于其产业特色, 目前国内特色小镇同质化问题突出。特色小镇必须符合国家和地方经济社会发展方向, 产业发展与主流方向相违背会直接影响项目建设, 甚至会使项目沦为烂尾项目。
2.6 无法避免的外力风险
与其他项目一样, 特色小镇项目也会面临各种自然灾害等不可抗力的影响, 一旦发生, 损失巨大。这种风险是不可控的, 企业可以采取参保的方式将风险转移给保险公司, 减少损失。
3 特色小镇PPP融资路径风险管理
3.1 明确风险分担主体
PPP项目中政府扮演着重要角色, 尤其是在项目建设前期和中期。政府应从制度层面进行宏观把控和安排, 对项目实施全过程监督。应当注意的是, 政府发挥着至关重要的作用, 并不意味着政府对所有事项大包大揽, 政府应与社会资本明确划分权责, 各司其责, 协同做好工作。借鉴国外经验, 政府相关部门应下放权力, 尽可能发挥市场本身的调节功能, 及时做好风险预防和应急处理, 使风险最小化, 可引入第三方机构参与特色小镇PPP融资的执行, 通常来讲, 这些机构所扮演的角色包括但不限于技术支撑、能力提供、政策咨询等。
3.2 设计合理融资策略
特色小镇PPP融资初期应明确社会资本以何种方式参与项目及获得收益和补偿, 可以通过设置特许经营权的形式, 也可以通过支付可行性缺口补助的形式, 具体形式根据实际需要灵活选择。政府应不断提升总体规划能力。社会资本应主动跟政府商讨盈利规划, 并在建设过程中合理压缩成本, 提高项目效益。
3.3 健全风险控制机制
总的来讲, 风险控制方法有两类, 一种是规避风险, 即采取适当策略, 使不利情况出现的概率大大下降;一种是分担风险, 即事前约定风险出现时各方如何分担损失。具体说来, 一是规避政策风险。跨国投资项目应争取政府赋予的特权, 从而规避政策变动带来的损失。同时, 还可以通过寻求担保的形式规避风险。国家应在财政政策和货币政策方面多下功夫, 预测特色小镇可能面临的利率风险、通胀风险、融资风险和汇率风险, 提高融资效率, 确保PPP融资下特色小镇建设能够顺利完成。二是分担市场风险。市场总是处于变动之中, 特色小镇的发起人和参与人应当共同承担由此产生的风险。三是避免融资风险。资金需分步融入, 从而降低整个项目成本, 同时要重视对产品价格的约定, 充分考虑通胀等因素的影响。四是强化过程监督, 降低技术风险。应提高特色小镇项目技术能力, 积极引进新技术, 规避传统施工风险。五是通过参保减小不可抵抗外力风险损失。
3.4 健全法律法规体系
特色小镇PPP融资项目顺利进行, 仅仅依靠政府的承诺是不够的, 还要依托于具有保障性的法制构建和体制健全。只有相关的法律制度完全构建起来, 才能保证发展的健康和合规。
当前PPP的规模不能满足基建投资需求。根据财政部、统计局的数据, 2016年地方一般公共预算支出16万亿元, 按照10%的支出限制, 有1.6万亿元可用于PPP政府付费, 加上3.6亿元的预算内资金, 能够用于基础设施建设的资金为5.2万亿, 而同期基础设施建设投资为15万亿元, 资金缺口较大。有些财政能力较弱的地区, 单个大型项目投资可能就超过了10%的上限。PPP是融资平台被禁后中央大力推广的融资模式, 但由于规模不足、流程复杂等原因, 在强大的基建融资压力下, 地方政府有强烈的绕道融资需求。2017年5月28日, 财政部出台“87号文”, 对地方政府的违规融资行为进一步规范。根据财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 》, PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交5个阶段, 共19个步骤, 任何一个步骤出现问题都可能导致项目失败。同时, PPP项目落地周期长, 财政部第一批示范项目平均落地周期约15个月, 虽然第三批项目落地周期明显加快, 但也需要11个月左右。另外, 物有所值评价、财政承受能力论证以及公开招标都是对地方政府融资行为的约束。(作者：吴婧)
