中机院通过研究供给侧结构性改革视角下特色小镇发展的内涵和特色小镇发展的情况得出明确模式, 合理快速发展, 合理分流, 实现多产业发展和产业主导, 形成集聚作用的特色小镇发展的对策和凸现自身特色, 夯实供给基础, 支持产业发展, 提高供给质量和产城融合发展, 推进综合供给的特色小镇发展驱动供给侧结构性改革的对策。
1 前 言
供给侧结构性改革是习近平为总书记的党中央在2015年11月中央财经领导小组会议上首次提出的, 从此被反复强调。2016年, 住房城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》, 提出培育 1000个小镇的要求。紧接着四部委联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》明确了特色小镇评定的基本条件、主要程序、指标构成和评分方法。目前关于特色小镇中央层面共出台12部红头文件, 地方纷纷响应出台发展特色小镇文件, 并且开始落实, 目前全国共有特色小镇入库1628个。在十九大背景下, 特色小镇的发展更是作为城乡均衡充分发展的重要抓手。因此, 供给侧结构性改革视角下特色小镇发展研究是具有现实意义的研究。
2 供给侧结构性改革视角下特色小镇发展的内涵
供给侧结构性改革视角下特色小镇发展的内涵包括两个角度:一个是特色小镇作为制度供给等供给对象的受益者如何发展的角度;另一个是特色小镇作为新型城镇化领域内供给侧结构性改革的尝试从供给侧发力助力供给侧结构性改革的角度。
一方面, 十九大报告和2018年政府工作报告提到通过供给侧结构性改革改造提升传统产业, 提高供给体系质量和效率。供给侧结构性改革层面上对产业升级, 经济结构优化的政策支持和体制鼓励对特色小镇这种以“一镇一产业”“一镇一特色”的发展模式必将提供政策红利和体制倾斜。
另一方面, 特色小镇可以作为深入推进新型城镇化的重要抓手。作为经济转型和产业升级的有效载体, 城乡统筹发展的重要推力, 特色小镇的发展将是推进供给侧结构性改革的重要平台。
3 供给侧结构性改革视角下特色小镇发展的情况
国家统计局发布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》显示:2017年全国进城落户人口达1330万人, 中国城镇化率达58.52%, 比上年年末提高1.17个百分点, 新型城镇化加快推进。研究表明, 中国的城镇化率在2030年将达到70%左右, 这将是约为10亿的人口。特色小镇则是解决“城市病”的有效途径。因此, 国家鼓励特色小镇建设, 同时批复第一批和第二批国家特色小镇的目的也在于引导产业和人口向周边中小城镇转移, 助力国家新型城镇化之路。
3.1 特色小镇情况概述
截至2018年4月, 全国总计划超过1500个特色小镇, 住建部公布了403个特色小镇, 全国范围共有2000个特色小镇。特色小镇作为新型城镇化建设的有效手段, 助力于供给侧结构性改革、城乡统筹协调发展和乡村振兴。从2017年年底中央经济工作会议提出要“引导特色小镇健康发展”到15个省份将在“十三五”期间完成百镇计划对接国家千镇培育计划, 特色小镇在中国火热地建设着。目前, 特色小镇中有60%依然是在传统产业的基础上兴建的特别是文旅类小镇总占比达到53%, 其中旅游产业小镇占比达到37%, 文化产业小镇占比16%。相比较下, 新兴产业占比则明显过小, 比例在30%左右。
3.2 特色小镇建设现状:以两批国家特色小镇为例
中国127个第一批特色小镇和第二批266个特色小镇通过两年发展取得不俗成绩。
(1) 拉动就业, 提升收入。
据统计, 特色小镇内部解决就业人口近25万人。特色小镇建设区域提高居民人均收入1/3。
(2) 分布均匀, 三分天下。
据统计, 目前特色小镇农业地区占比为43%, 大城市近郊30%, 城市远郊27%;多数小镇基础设施配备齐全, 拥有自来水、商业和垃圾处理等生活配备。
(3) 体制配套, 资金多样。
约90%以上的小镇建立了 “一站式”综合行政服务, 约80%的小镇设立了综合执法机构, 这使得行政管理链条缩减, 行政管理效率提升, 这类行政服务机构可以提供规划、建设、管理等服务。50%的特色小镇采用了PPP模式, 约75%的特色小镇在市场采购运营服务。
(4) 房企进入, 房地产化。
各大房企纷纷表示加盟特色小镇建设。房企通过特色小镇项目的优惠政策和用地政策获得可销售住宅和商业用地, 建设和销售住宅及商业用地来实现资金回笼, 部分现金用来维护小镇运营, 这其实没有脱离房地产的本质。这就导致该类小镇建设雷同, 产业拉动效应弱, 未来面临的政策和经营风险都较大。特色小镇建设中的“地产化”问题正在引起政府部门的警惕。
4 供给侧结构性改革视角下特色小镇发展的对策
4.1 明确模式, 合理快速发展
(1) “政府引导, 企业主导”的开发模式。
这种开发模式强调企业的内在创新力和产业导向的驱动力, 政府在特色小镇的建设中起到了制度和设施配套的配角作用及顶层设计和资源配置的作用。在具体的建设和实施过程中, 中坚力量依然是企业和社会资本, 负责主要的战略落实、建设和运营。杭州上城区面积3.2万平方千米的玉皇山南基金小镇成立了玉皇山南建设发展公司, 真正做到政府引导, 企业主导。小镇让市场发挥主要作用推动小镇的 “国际化”“专业化”“市场化”发展。
(2) “政府大包大揽”的发展模式。
很多区域经济活力较差, 民营经济不发达, 在特色小镇建设过程中, 所需要的企业和社会资本力量薄弱。这个时候, 政府一马当先, 承担起主导的角色则显得较为必要, 这也就是所谓的“政府大包大揽”模式。如西藏山南市扎囊县桑耶小镇的建设中, 政府利用当地得天独厚的历史文化底蕴、民俗文化传统、特色景观资源来推动这一文旅小镇的建设。
因此, 每类特色小镇在发展过程中应当明确自身的资源禀赋, 充分调研自身发展的原动力、经济活力、企业实力等, 选择采用“政府引导, 市场主导”型还是“政府大包大揽”型。对于那些在大城市周边, 享受着大城市资金、人力和资源辐射效应的, 具有产业集聚和企业发展潜能的, 能够为大城市提供宜居、健康和养生等的功能补充的特色小镇, 宜采用“政府引导, 市场主导”型建设。政府做好顶层设计和产业规划, 让市场和企业来解决如何发展的问题。对于那些只有生态环境优势, 但是经济活力、交通便利、基础设施等条件都不具备的特色小镇宜采取政府全权负责型的“政府大包大揽”型。在资金投资需求上, 采用股权投资、PPP或基金模式等模式。
4.2 合理分流, 实现多产业发展
针对目前文旅小镇占比过重的情形, 国家明确限制了第二批特色小镇推荐小镇中文旅小镇的占比, 这一政策就是避免特色小镇发展过于集中化, 意在分流与多样化。针对部分地方“假小镇真地产”现象, 四部委联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》也严格的控制了地产的准入门槛和开发比例, 鼓励优先发展产业。特别是新兴产业, 带动力强、供给质量高的产业。
因此, 应当合理地分流特色小镇种类建设, 在发展文旅小镇、地产小镇的同时, 更加注重诸如新兴信息、健康、时尚、金融、环保等新兴产业特色小镇的发展。
4.3 产业主导, 形成集聚作用
国家把发展具有强大比较优势的产业小镇作为特色小镇发展的优先形式, 也被认为是促进创业创新和供给侧结构性改革的要求。主导产业的特色小镇通过优势产业发展出产业生态, 通过产业聚集和产业链延伸形式来形成具有活力的小镇产业环境。产业类特色小镇的搭建核心往往是通过引进一些领域领军企业, 围绕着这一特定产业或企业, 引导企业大量投资, 通过金融资本的配合, 形成产业集群、人才集群和资本集群效应。产业主导模式的优势在于对产业资源的强力把控, 小镇具有集聚作用, 因此也具有旺盛的生命力。
5 特色小镇发展驱动供给侧结构性改革的对策
5.1 凸现自身特色, 夯实供给基础
特色小镇要突出自身的特色, 真正做到特色产业集聚发展, 融合产业、文化、生活等功能, 成为 “宜创、宜业、宜居、宜游”的新型发展空间。首先, 改变以往的批量生产供给模式, 逐步向个性化产品生产模式转变, 再转变为有消费者参与的生产和消费场景体验供给模式。其次, 改变大规模制造主流基础, 通过特色小镇特色产业发展, 采取OEM、ODM或DIY方式生产作为供给基础。销售上借助O2O等信息化和智能化手段进一步夯实供给基础。在衡量特色的过程中坚持三原则:立意独特、前景光明和市场广阔。因此, 通过特色小镇的特色开发能够广泛的给供给侧结构性改革提供产业, 产品和市场的供给改革, 夯实供给基础。
5.2 支持产业发展, 提高供给质量
特色小镇产业的选择应该综合考虑小镇的自然资源、人口结构、产业基础, 以此来确定小镇发展的主导产业和支柱产业。在结合区域定位的基础上做好小镇的产业规划, 通过引进标杆企业形成产业生态, 打造拳头产品, 引领市场发展。在财政支持、税费优惠、用地用电、产品流通等领域增强对龙头企业的支持。通过发挥龙头企业的引导作用, 依照产业化和专业化经营生产的要求, 形成区域比较优势和产业集聚效应, 加强创新和品牌建设, 提高产业的产品质量及整体供给质量。
5.3 产城融合发展, 推进综合供给
当前特色小镇发展过于“房地产化”, 主要原因就是忽视了产城融合发展, 推进城镇化的核心就是城镇产业化, “产城一体化”是破解“城镇房地产化”的有效途径。当“产城融合发展”以后, 核心产业必然会带动小城镇区域范围的一二三产业发展。在产业内涵和潜力进一步发掘以后, 还能推动相关配套产业发展, 基础设施建设, 公共服务供给和体制机制供给, 做到综合供给的推进。（作者：吴蕴赟）
