在田园综合体发展的新时期，采用PPP模式充分利用市场吸引社会资本参与田园综合体建设，对解决建设资金问题具有重要意义。
1 田园综合体项目采用PPP融资模式的必要性与可行性
1.1 田园综合体项目采用PPP融资模式的必要性
1.1.1 PPP模式可以撬动社会资本，扩大建设资金来源，减轻政府财政压力
田园综合体建设涉及到农民安置、土地资源整合、各种配套基础设施和公共设施建设以及功能区的建设等，所需投资总额巨大。通过PPP模式，开展政府与社会资本合作，可以发挥财政资金的引导作用，扩大资金来源，撬动社会资本投入田园综合体的建设，解决田园综合体建设资金问题。
1.1.2 PPP模式可以“融智”，提高项目的经济效率与时间效率
PPP模式通过政府和社会资本合作，由政府和社会资本通过风险共担与利益共享的方式共同来提供公共产品和基础设施。田园综合体的开发建设与建成后的运营管理都需要专业能力和专业经验，PPP模式不仅可以实现项目融资，还可以通过项目招标选择专业化企业进行合作，实现“融智”，引入专业资源，让专业的人干专业的事，从而提高项目的经济效率和时间效率。
1.2 田园综合体项目采用PPP融资模式的可行性
1.2.1 国家政策鼓励支持社会资本参与田园综合体建设
2017年6月，财政部、农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金[2017]50号），明确提出“加大对农业农村公共服务领域推广运用PPP模式的政策扶持力度”，重点引导和鼓励社会资本参与包括田园综合体在内的六大领域农业公共产品和服务供给，田园综合体成为农业PPP投资的重点领域。
1.2.2 我国PPP模式有较多成功经验可借鉴
近年来，我国PPP模式发展迅速，其应用领域也不断扩大。财政部PPP项目部分行业项目所处阶段情况如表1所示。截至2019年8月，财政部PPP项目库中共有项目9169个，其中，66.62%的项目进入了执行阶段。农业领域PPP项目有74个，其中41个进入了执行阶段，达到了55.41%。旅游领域PPP项目有318个，其中173个进入了执行阶段，占54.40%。养老领域PPP项目有106个，其中65个进入了执行阶段，占61.32%。田园综合体项目是以农业为基础，集农业、旅游、康养等产业为一体的综合体，农业、旅游和养老PPP项目的成功实施为田园综合体PPP项目的探索和实践提供了宝贵经验。截至2019年8月，全国田园综合体PPP项目共有17个，其中7个项目进入了执行阶段，占41.18%，为后续田园综合体PPP项目的成功推进奠定了良好基础。
2 田园综合体项目PPP融资模式的实践探索
2.1 田园综合体PPP项目基本情况
田园综合体所需建设资金大，建设周期长，采用PPP融资可以较好解决其建设资金问题。目前国内在采用PPP融资模式进行田园综合体建设方面已经进行了一部分实践探索。截至2019年8月，财政部PPP项目库中共有田园综合体PPP入库项目17个。在17个田园综合体PPP项目中，项目投资金额最少的为26692万元，投资金额最高的达到了297547万元，项目平均投资额为105076万元；政府与社会资本合作期限最短的为10年，最长的为30年，平均合作期限20年。
财政部PPP项目库田园综合体PPP入库项目基本情况如表2所示。
在17个田园综合体PPP项目中有农业领域项目10个，数量最多，占到了58.82%；有7个项目处于准备阶段，3个项目处于采购阶段，7个项目已经进入了执行阶段；回报机制方面采用可行性缺口补助的项目有12个，数量最多，占到了70.59%；运作模式方面有15个项目采用了BOT模式，占88.24%。
2.2 田园综合体PPP项目运行流程
通常田园综合体PPP项目的运行包括4个阶段，其运行流程如图1所示。
2.2.1 项目识别准备阶段
通常地方政府作为PPP项目的发起人，负责PPP项目的可行性论证，在通过物有所值评价后，公开组织项目招标，吸引社会资本竞标，从中选择经济实力雄厚、竞争力强、专业化的社会资本作为合作伙伴。
在17个田园综合体PPP项目中，处于准备阶段的项目有7个，占41.18%。
2.2.2 项目采购阶段
地方政府通过公开招标的形式与中标社会资本签订PPP项目合同，双方约定风险共担与利益共享机制，并按照一定的出资比例设立项目公司，社会资本是主要资金来源。由于田园综合体以农业为基础的特性，田园综合体PPP项目建设可以充分利用农民的闲置资金、土地、房屋等，盘活农村资源，采用农民以闲置资金、土地、房屋等资源入股农民专业合作社的形式，由农民专业合作社整合各类资源入股项目公司，以实现农民的广泛参与与受益。
图1 田园综合体PPP项目运行流程
在17个田园综合体PPP项目中，处于采购阶段的项目有3个，占17.65%。
2.2.3 项目执行阶段
地方政府授予项目公司特许经营权，由项目公司与各联合单位共同完成项目设计、融资、建设、运营及维护。项目公司与PPP专业咨询机构合作，由咨询公司为项目公司提供专业指导意见，完成田园综合体项目的设计；项目公司在担保公司担保的情况下向银行等金融机构进行融资，解决田园综合体建设中的资金问题；项目公司凭借自身专业经验和优势，完成田园综合体的建设、运营与维护。
在17个田园综合体PPP项目中，处于执行阶段的项目有7个，占41.18%。
在执行阶段，通常项目公司会承担项目建设和运营风险，通过使用者付费、政府付费或可行性缺口补助获取投资回报。使用者付费是由项目公司向项目的最终使用者提供服务，并由最终使用者向项目公司进行付费的付费机制；政府付费是由项目公司向项目的最终使用者提供服务，由政府根据项目的可用性、使用量或绩效向项目公司进行付费的付费机制；可行性缺口补助是介于使用者付费和政府付费之间的一种付费机制，在项目最终使用者的付费不能使社会资本获得合理收益时，由政府提供补助，以弥补使用者付费以外的缺口部分。
表1 财政部PPP项目部分行业项目所处阶段情况
数据来源：财政部政府和社会资本合作中心项目管理库.
表2 财政部PPP项目库田园综合体PPP项目基本情况
单位：个
数据来源：财政部政府和社会资本合作中心项目管理库.
在17个田园综合体PPP项目中，采用使用者付费的项目有4个，占23.53%；采用政府付费的项目有1个，占5.89%；采用可行性缺口补助的项目有12个，数量最多，占70.59%。
2.2.4 项目移交阶段
合同期满后，项目公司将田园综合体项目资产的经营权和所有权移交给地方政府，由地方政府负责项目的后续运营。
由于田园综合体是2017年中央一号文件提出的新概念，17个田园综合体PPP项目合同期限最短的为10年，故当前尚没有田园综合体PPP项目进入移交阶段。
2.3 田园综合体PPP项目运作模式
根据田园综合体项目建设的的特点，田园综合体PPP融资模式宜选择BOT模式以及BOO模式。其中公共基础设施项目宜选择BOT模式，即建设—运营—移交模式；经营性项目宜选择BOO模式，即建设—拥有—运营模式。BOT模式与BOO模式的区别和适用范围如表3所示。
表3 BOT模式与BOO模式比较
在17个田园综合体PPP项目中，采用BOT运作模式的项目有15个，占88.24%；采用DBFOT模式，即设计—建设—融资—运营—移交模式的项目有1个；采用BOT+BOO模式的项目有1个。
3 田园综合体PPP融资模式实施的关键性问题
3.1 选择专业化社会资本进行项目的建设与运营
我国在PPP模式实施过程中积累了一定的宝贵经验，也总结出了一些失败的教训，专业化就是其中重要的一项。鸟巢PPP项目失败的最主要原因就是社会资本方不专业，不具备大型体育场馆专业化的运营管理经验，导致鸟巢PPP项目虽然达到了融资目的，但却成为了失败PPP项目的典型代表。政府在选择社会资本进行合作时，应把专业化作为考量社会资本准入的重要条件，让专业的人做专业的事，才能保证田园综合体项目的正常运营。
3.2 确定合理的利益分享与风险共担机制
田园综合体PPP模式的关键是统筹安排和平衡分配政府、社会资本和用户的利益，通过政府与社会资本合作，政府主导公共产品和服务的提供，社会资本实现稳定的合理回报，用户享受高性价比的公共产品和服务。
田园综合体PPP项目中政府和社会资本所获得的收益应与其所承担的风险相匹配。田园综合体PPP项目在风险分担和利益共享方面，不同的投资回报机制下风险承担和收益分配情况应有所不同。不同投资回报机制下田园综合体PPP项目风险分担与收益分配如表4所示。
表4 不同投资回报机制下田园综合体PPP项目风险分担与收益分配
3.3 确保PPP项目合同的灵活性和合理性
由于田园综合体PPP项目合同期限长，在合同起草时，往往很难充分考虑、准确把握将来会发生的变化，只能根据当前情况制定合同条款。当环境条件发生变化时，可能会出现合同条款已不能满足项目管理的需要，但还得按照合同条款执行的不合理现象。因此在项目初期应通过专业咨询机构对项目进行调研和分析，全面评估项目风险，尽可能做好项目生命周期各阶段的规划。同时，在起草合同时，保留一定的灵活性，以应对将来可能的环境条件改变。（来源：李圣梅 肖立华 关小艳）
