国土空间规划体系中的村庄规划强调“多规合一”的实用性。村民参与规划编制是保障农民权益、发挥村民主体性的重要手段。实用性村庄规划编制中的村民参与强调主体参与的广泛性、客体选择的多样性，以及相关程序的正义性。针对调研过程被动参与、方案比选无话语权、规划结果事后告知等村民参与的典型问题，从主体意愿、便民通道和流程保障等方面深入剖析原因。最后从开门编规划、真情做设计、流程标准化等方面提出村民参与村庄规划编制的优化策略。
1 公众参与和村庄规划
1.1 公众参与的内涵与特征
国内学者对于公众参与的内涵表述虽有不同，但普遍按照“法定程序—主体界定—客体选择”的思路进行界定，即普遍认同公众参与是利益相关的公众、团体组织按照法定程序，通过一定的方式和途径参与公共决策制定的过程。公众参与按照参与程度分为无参与、象征参与和实权参与。
由此，公众参与的内涵包含了法定程序的正义性、主体参与的广泛性、客体选择的多样化三个维度。法定程序的正义性指向程序正义，是决策结果合理性和正当性的保障，对公众参与过程也起到监督和维护作用。主体参与的广泛性指向参与主体，包括不同立场、利益相关或不相关的政府人员、社会组织、民间团体、普通公民等。客体选择的多样化指向过程方面，应最大限度地参与各项社会事务，不局限在单个领域，从而保证决策的科学合理。
1.2 实用性村庄规划与村民参与逻辑
实用性村庄规划的内涵，是指以解决问题、满足需求为根本手段进行规划实践，并通过特定途径促进村庄规划的落地实施，以实现理想规划效果。问题导向、规划落地、强可操作性均需要高质量的村民参与。
村民参与是公众参与地域细化、主体实化、参与深化的过程，是村民有组织地参与规划编制、决策和审批等环节，使得村民意愿得以表达和满足的过程，涉及参与主体广泛普适、参与客体具体全面、参与手段民主正当三方面的内涵。据此建构实用性村庄规划编制中村民参与“三位一体”行动框架(见图 1)。
基础调研突出主体参与的广泛性，参与主体涵盖外出务工人员、留守老人、儿童妇女等不同类型的群体，强调调动不同类型村民参加调研和访谈的积极性，引导参与主体交流表达规划诉求和发展愿景。在方案生成阶段，客体选择多样性指村庄规划中所涉及的发展方向、环境治理、文化彰显、设施改善、服务配套、实施计划等方方面面均应积极征询村民意愿，而不仅仅是方案总体布局。成果报批程序正义性指明确规划编制、公示、审议、公告等过程的标准化规定，做到规划编制全程监督、有效反馈、及时落实，真正实现“实权参与”。
2 村庄规划中村民参与的典型困境
2.1 调研过程被动参与，反馈片面影响规划研判
村民意见是前期调研的重要内容，直接影响规划方案的产生。但调研时村民参与普遍存在被动配合、反馈片面等问题。一方面，村民的公众参与意识和责任感不高，会因为农忙或家务繁忙而参与意愿不高，认为村庄规划是村委会的事情，与自己无关;另一方面，政府及规划部门对村民参与的重视度也不够，问卷烦杂、抽样简化，导致忽略村民真实的意愿需求。
由于村庄空心化、村民两栖化现象普遍，使得问卷发放主要针对留守老人，忽略了在外求学或务工的年轻群体的意愿，导致信息采集不全面、问题反馈片面的问题。村庄调研问卷分析结论难以真实反映村民的意愿，导致规划研判出现偏差。
2.2 方案比选无话语权，过程偏差导致方案失灵
村庄规划方案设计阶段缺少村民沟通环节是普遍现象。通常在规划成果编制完成之前，设计单位主要与基层政府和村集体沟通对接，村民难以接触规划过程中的方案、说明或介绍。一方面，规划图纸表达形式复杂难懂，没有专业人员进行讲解，村民无法看出问题并发表意见;另一方面，村民缺少规划过程参与沟通的途径，虽然有的村庄设有村民自建委员会，但难以代表高度分化的村民成员的普遍意见，而且部分村民也不愿意通过村民组织表达自己的意见和诉求。
村民缺少方案选择的话语权，以及村民参与规划过程的缺失，导致规划成果常常脱离村民实际需求，以体现基层政府和村集体意愿为主。方案失灵导致村庄规划实用性大打折扣。
2.3 规划结果事后告知，形式主义导致象征参与
国土空间规划体系中实用性村庄规划编制导则明确要求批前公示、审查报批、批后公告、成果备案等四个环节。例如，批前公示期限不少于30日，规划成果必须经过村民会议或村民代表会议审议，批后公告时间不得少于30日，等等。但由于规划成果以专业性的平面图和概括性的效果图为主导，重要细节一笔带过，让村民看得一头雾水，导致公示和审议走过场、做虚功，流于形式。
有时为了按时完成任务，甚至先通过专家评审后，再进行村民会议或者村民代表会议讨论，且讨论内容大都是粗略概述，不涉及村民关心的切身利益。象征参与以形式主义、面子工程漠视村民审查和决策权，而大多数村民则以无意见或建议来表达自身不满。
3 村民参与典型问题的原因剖析
3.1 村民意愿缺乏尊重，抵触情绪高
研究表明，村民意愿的尊重程度可以影响村民参与的效果。而实用性村庄规划编制是一个多层次的复杂过程，影响村民参与的因素有很多。出现村民主体性不到位、缺少非政府组织的参与、村民参与流于形式等问题的关键在于对村民意愿缺乏尊重，村民抵触情绪高。由于强势政府的影响，以及村民知识水平的限制，村民参与缺乏良好的互动基础，导致村民对村庄规划理解不到位、认同度低，普遍存在“村庄规划是政府的事”等错误观念。调研过程村民被动参与、村民意愿缺乏尊重进一步加强了村民的抵触情绪，使得村民不愿配合入户调查，直接导致本应由村民自己主导的村庄规划变成了由政府主导。
与此同时，实用性村庄规划编制往往是政府委托设计的自上而下的政府行为，而村民参与是自下而上的自主反馈行为。由于村民受教育程度普遍较低，部分村民提出的意见只针对个人利益诉求，缺乏针对村庄发展的总体考量，导致村民意见的科学性不足。而问卷调查常忽略外出打工村民和本地流动人口，意见代表性不足又进一步降低了村民意愿的严谨性。
3.2 政府强势主导过程，便民通道缺失
政府对于规划编制具有强干预性，导致村民参与途径缺乏保障。虽然法规明确规定规划草案需要通过论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，但现实中村民常常无法知悉规划编制的进度与内容，论证会等举办也均由行政机关自由裁量，征询的公民意见也仅作为参考，导致村民参与在行政机关主导下流于形式。
“乡政村治”治理格局下，政府往往把村民委员会当作自己直接领导的下级单位来指派行政任务，甚至村民委员会及村委会的干部也被赋予了“准行政”的性质，以致忽略甚至故意推卸了村委会应有的职责。便民通道缺失、相应机制缺乏、公开信息不完备，导致村民了解信息的数量和质量不足。信息不对称进一步加剧了基层政府和村集体对村庄规划过程的控制。
3.3 编制流程缺乏监督，制度保障差
城乡规划法并未对规划制定阶段的村民参与提出明确的参与途径及公示要求，仅在规划报送审批阶段规定需要经村民会议或村民代表会议讨论同意，但村民意见的处理方式缺乏相关的制度保障，相关单位在审批时对于村民意见的采纳具有自由裁量权。此外，村民参加规划成果的审议，只是对规划成果是否通过提出意见，并不能直接参与编制内容及编制过程的讨论。
在制度监督保障方面，相关流程缺乏必要的监督，村民参与程序和质量缺乏法定约束。村民意见的落实缺乏监督，村民的参与权利并未充分受到现有法律的保障。
4 村民公众参与的优化策略探讨
4.1 开门编规划，尊重村民接地气
以人为本、村民诉求优先是实用性村庄规划编制的核心原则。不越位、接地气，开门做规划，才能真实反映村民主体的诉求。乡村规划师必须以引导者、宣传员、协调者等多元角色参与到规划过程中，做到规划编制与规划知识普及同步推进，保证村民对规划诉求听得懂、把意见诉求讲得明。只有前期调研“接地气”，解释清村民意见的重要性，指出每个阶段中村民的责任和义务，才能引导村民表达清楚自己的诉求。
充分尊重村民意愿，问卷设计应尽可能简明扼要、可读性强。将调研过程视为讲解服务过程，采用问答方式进行填写;抽样尽可能按照门牌号、电费单等方式间隔抽样，提高问卷的精准度，尽可能通过通俗化语言讲解问题，并确保邮箱、微信、电话等村民参与渠道畅通。
4.2 真情做设计，沟通引领为途径
情感影响力在人际交往中往往具有比观点更强的影响力。乡村规划师必须秉承村民“看得懂、读得懂、行得通”的规划理念，摒弃“上传下达”的工作作风，真情沟通，从村民切身需求或关注点出发，在村民需求与规划内容之间建立联系，在感想、兴趣等方面取得认知平衡后，再引向需要双方沟通的具体领域。同时要注意沟通地点及时间要灵活，避免固定在单一场所，并尽量采用俗语、打比方等通俗化语言讲解问题。
建立常态化的乡村规划师制度，充分挖掘本地“能人”，建立定期规划反馈机制，使其在村庄规划编制过程中发挥重要作用。一方面，可以更加有效地收集村民意见，也能独立定期举办公示意见征集会，让村民能实时掌握规划动态，定期反馈相应问题的解决措施;另一方面，以培育“自治活力”作为价值引领目标，将村庄规划真正变成乡村主体自觉行为，增加实用性村庄规划编制的透明度。
4.3 流程标准化，反馈机制为根本
加强村民参与途径、程序和要求等的规范化建设，以适应乡村空间治理由“整治”到“善治”的转变。明确规划编制、公示、审议、公告、备案等过程的标准化规定，如增加村民意见收集与采纳公告、村民参与情况的评估等环节，保障村民的反馈意见成为监督审查机关的规划审查依据，切实保证村民意见落到实处。
5 结语
村民参与实用性村庄规划编制是村民表达自身诉求、参与规划制定和实施、建设美丽家园的一种有效手段，也是保障规划实用性的核心基础。村庄规划在编制过程中必须以尊重村民为起点，以价值引领为重心，以良性反馈为根本，才能将实用性村庄规划内化为自觉行动，转变为共同的行为准则，进而确保村庄规划编制真正做到好用、管用、实用。(作者：林伟鹏、吴萍、高宁、程亮)
