文章针对目前村庄规划布局存在的问题，围绕实现乡村振兴目标，重点分析通过规划引领，理清发展思路，进一步确定村庄布局和实现资源共享，对城郊融合型、积聚提升型、特色保护型和搬迁撤并型等不同规划类型提出规划策略。
1 乡村规划存在的问题
1.1 规划编制的标准不同
原有村庄和集镇规划是按照《中华人民共和国城乡规划法》(2019年第二次修订)、《村镇规划标准》(GB50188-93)、《村镇规划编制办法(试行)》(建村[2000]36号)、《村庄及集镇规划建设管理条例》等法律法规，在建制镇城市总体规划的基础上编制并实施，规划编制重点注重建设用地内的居住、工业等用地的使用。土地利用规划是按照《中华人民共和国土地管理法》(2019年第三次修订)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订)、《土地利用总体规划管理办法》(2017年5月2日国土资源部第1次部务会议审议通过)、《土地利用总体规划编制审查办法》(部令第43号)等法律法规，按照建制镇土地利用总体规划组织编制并实施。规划编制是按照土地利用总体规划划定的“三界四区”(即城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁止建设用地边界和允许建设区、有条件建设区、限制建设区，禁止建设区)，重点侧重土地性质分类和耕地保有量、项目区建设和建设用地的复垦 。两种规划的规划标准不同，导致规划范围不同、思路不同、工作路线不同、规划期限不同、管理部门不同。存在着在规划建设管理和土地开发利用上多头管理，村镇规划和土地利用规划建设控制指标、用地面积、用地位置不一致等问题，严重影响村庄规划的具体实施。
国务院机构改革后，按照中央提出的建设国家空间规划体系以来，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》、自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》自然资发〔2019〕87号、自然资源部办公厅《关于加强国土空间规划监督管理的通知》自然资办发〔2020〕27 号，以及2019年《山东省市县国土空间总体规划编制导则(试行)》《山东省村庄规划编制技术导则(试行)》和《山东省乡镇国土空间总体规划编制导则(试行)》等法律法规，村庄国土空间规划编制编制真正实现了“多规合一”，一个部门管理，屡顺了管理体制。
1.2 规划所遵循的原则不同，类别不同
上位村庄规划所遵循的原则是按照国建建设社会主义新农村的总体部署，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，以发展农村经济为中心，以增加村民收入和改善村民生产生活条件为重点。按照国家标准，建制镇总体规划结合《山东省农村新型社区发展规划(2013-2030)》一般将镇域居民点空间体系确定为“镇区-农村社区”两个层次，除建制镇镇域规划内的村庄外，其他村庄按照村庄人口规模，分成中心村和一般村，以起到辐射带动作用的中心村为中心，参照现有乡镇行政管理体制的管区管理范围，将周边几个村庄编为集聚性农村社区。从已实施多年的村庄规划看，原有村庄规划基本上是居民点规划，规划用地性质单一，根本没有考虑“产业兴旺”留好产业用地等。
新的村庄国土空间规划是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，牢固树立新发展理念，按照乡村振兴发展战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，深入贯彻国家《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》和《农村人居环境整治三年行动方案》， 按照编制村庄国土空间规划政策要求，县域村庄规划通过研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势，明确县域村庄分类，将村庄划分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄等。
2 乡村建设实施情况及存在的问题
2.1 乡村建设的实施情况
随着经济的不断发展和国家实施乡村振兴战略的不断深入，乡村经济有了较快发展。一是国家实施农村公路村村通、“四好公路建设”工程以来，交通更加便利，区位优势明显增强;二是农村经济基础雄厚，实施乡村振兴的步伐加快;三是通过实施“美丽乡村建设”，农村环境更加优美，造就了良好的旅游资源;四是基础设施配套具备了一定基础，为全面振兴创造了条件。
2.2 存在的问题
一是村庄空间分布不均，规模偏小，既不利于基础设施的配套，也不利于产业经济发展。二是城乡融合发展不足，基础设施无法有效共享。大部分建制镇均建有完善的基础设施，如供水厂、污水处理厂、天然气和供热设施 ，但是由于村庄布局不合理，建设分散，影响了基础设施的共享。三是镇域经济发展不平衡，经济发展模式尚属粗放。镇驻地村和镇区较近的村庄，享受到镇区建设带来的红利，经济条件、生活配套较好，而其他村落经济发展不平衡。有些村庄资源优势明显、发展特色养殖、生态观光农业等产业，经济条件较好、走在了乡村振兴的前列，涌现出了很多全国“文明村” 、地方“文明村”，但尚有部分偏远村庄虽然村民靠大棚蔬菜、林果种植、家庭作坊和外出打工等方式经济收入较高，但集体经济薄弱，还没有有效地支撑乡村振兴的产业。四是在乡村振兴的整体投入上还存在多头投入，不能有效形成整体合力。
3 编制村庄空间规划的几点思考
在乡村振兴战略背景下，应按照国土空间规划技术体系，根据村庄特点，理清村庄发展思路，明确村庄定位、发展目标、重点任务;科学布局农村生产生活和生态空间，研究编制可行的“多规合一”的村庄国土空间规划。
3.1 构建城乡融合大格局
3.1.1 大力推动城郊融合，为乡村“产业振兴”留足空间
城镇周边工业经济基础雄厚，为周边村庄提供了得天独厚的发展空间，一是项目建设土地征用和拆迁给被占地村和村民增加了经济收入，经济条件较好，有发展产业经济的基础。二是这些村民大部分在企业上班，有的农户为园区企业加工配套产品，有发展集体经济的技术和信息优势。三是村庄土地大部分在建制镇开发边界以内，规划编制为建设用地，有自己使用自身土地发展经济的条件，四是在新发展理念下，按照国家的环保、节能等政策，大部分工业项目必须入园经营，镇区完善的基础设施配套为就近村提供了得天独厚的发展产业的基础。五是国家政策推行集体土地入市入股为周边村发展产业经济提供了经济支撑。同时按照现行土地政策，采取有条件的项目投资村与被占地村土地置换等形式，探索在城镇开发边界以内为边远村庄预留项目发展用地，解决项目占地问题，为乡村振兴的“产业振兴”创造条件。
3.1.2 积极推动资源共享，为社会融合提供支撑
镇区经过多年的发展，医疗、教育、商业、文化等设施配套齐全，可直接辐射周边村庄，通过几年的创建全国文明城市和全国卫生城市，周边村民的城市意识强，完全具备村改居的条件，便于旧村改造提升。因此在划定城镇开发边界时综合人考虑资源共享，将周边村庄一并研究并入城镇发展。
3.2 实施全域规划新模式
从村庄布局看，除处于山区村庄外，平原和半丘陵乡镇的行政中心一般位于镇域的中心位置，村庄距离镇建成区较近，通畅的交通便利和交通工具带来的革命，拉近了村庄与镇区的“距离”，半小时经济圈逐渐扩大，在现有路网主框架已基本形成情况下，充分利用镇区市政公用设施和公共服务设施综合配套，采取近期建设和远期配套相结合，逐步完善各种配套，进一步减少使用成本，将当前的农户改水改厕和远期集中配套相结合;村村通、户户通工程和长期规划路网建设相结合;着重解决道路通而不畅和断头路问题，以便于公用市政设施配套建设，即减少道路占地又便于大块农田设施建设。同时，随着互联网等新兴服务业的普及，农村电商、物流业发展迅速，为教育、卫生、医疗、文化等方面服务提供了新模式，以服务半径、服务人口为核心，采取合理规划三级服务圈(即生活地(步行)15分钟生活圈(住宅区)、30分钟(步行)服务圈(聚集区)、30分钟(车型)共享圈(镇驻地))的方式，逐步实现城乡基础实施和公共服务全域规划、全域共享。
3.2.1 探索村庄体系规划新路径
要做好村庄空间规划，必须因地制宜、分类实测，按照村庄人口规模、环境资源状况、经济发展状况、一产产业基础、特色产业发展、配套能力等合理划分村庄规划类型。将镇驻地及周边村确定为城乡融合性;将产业特色鲜明、环境资源优越、乡村振兴先行村确定为特色保护村;将村庄人口多、占地规模大、有一定的设施配套、已初步形成地方商贸中心确定为保护提高村，按照群众自愿、逐渐靠近、方便生活的原则将规模小的村庄向特色保护村和积聚提升村聚集;将环境条件较差、受地质灾害侵害或环境、安全距离不足、生产生活受到制约的村庄实施搬迁、并点。
3.2.2 创新工作方法顺应时代新要求
一是村庄规划必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。习近平总书记高度重视乡村风貌保护，多次强调乡村建设要遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁[]。要深入学习习近平生态文明思想，贯彻落实习近平总书记关于乡村风貌保护的重要指示批示，强化乡村特色风貌保护。
二是坚持实事求是、因地制宜、依规有序开展，不违背农民意愿、强迫农民搬迁、上楼，把握好工作时度。要强化农民的主体地位，强化公众参与，按照中办、国办《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，做好社会稳定风险评估工作。
三是强化底线约束，要依据“双评价”[3]系统，科学划定生态保护红线、永久基本农田、历史文化保护线、村庄建设边界等各类空间管控边界。
四是创新工作方式方法，广泛收集资料，实行部门联动，运用GIS等技术建立模型分析，合理确定村庄空间布局和各生产要素和生活要素的配置;各级政府要成立规划领导小组，国土规划牵头，住建、环保、交通、林业等部门参与，立足部门职能对村庄国土空间规划涉及的基本农田保护、村庄建设开发边界、供水、排污等基础设施配套、道路交通、林草整治等提出规划建议，同时，相关村委也要成立由群众代表参加的议事小组，通过“上下联动”，合理确定村庄空间规划的路径。
3.3 建立部门联动新机制
乡村振兴是一项系统工程，在加快推进新时代乡村振兴战略下，应进一步增强各级各类规划的协同性，坚持一张蓝图绘到底。为促进乡村振兴，国家相关部门相继推出了扶持乡村振兴的政策和帮扶资金，有力地促进了乡村振兴进程。但在实施过程中，各部门行业分头管理和投入，有些项目虽然重合，但不能集中力量办大事。因此，在乡村振兴投入上应以县域为基本单元，整合财政、农业、民政、国土规划、水利、住建、公路交通、环保、电力等诸多部门单位的相关资金、政策，在涉及农村脱贫攻坚、农田整治、饮水安全、道路建设、电网改造、环境生态、安全环保等配套政策上，整合各部门力量，严格执行村庄空间规划，确保规划的严肃性和权威性，循序渐进，补齐短板，有序推进乡村振兴。
4 结语
实施乡村振兴战略必须规划先行，县域村庄国土空间规划是国家实施国土空间规划以来编制的第一部规划，既不同于过去的城市规划和土地利用总体规划，也不是两个规划的叠加，本文基于对编制村庄国土空间规划的探讨，旨在乡村振兴背景下科学布局农村生产、生活、生态三大空间，实现可持续发展，以期在新时代实施乡村振兴战略背景下对编制村庄国土空间规划提供一点思考和建议。(作者：葛兴民)
