“平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可为旅游、康养、休闲等产业提供设施支持，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。
“平急两用”概念于2021年10 月在官方文件中已提出，旨在提升成渝地区公共设施的应急转换能力。2023 年4 月，国家发改委在北京举办“平急两用”设施建设现场会议，明确了项目的功能定位和建设思路，并强调超大特大城市的引领作用。同年7 月，国务院通过指导意见，将超大特大城市“平急两用”设施建设上升为国家战略。此后，多个重要会议均强调支持该类项目建设。同年12 月，上交所提出通过债券融资等方式推进相关工程。十四届全国人大二次会议期间，住建部和国家金融监管总局表示将继续推进“平急两用”设施建设和相关融资支持。图片
2023年12月，全国首单“平急两用”债务融资工具和首单“平急两用”资产证券化产品分别在银行间债券市场和深圳证券交易所成功发行上市，为“平急两用”项目融资开创了新途径。
一、什么是“平急两用”工程？
“平急两用”公共基础设施建设是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统，是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施；“平时”可用作旅游、康养、休闲等；“急时”可转换为隔离场所、保障供给，满足疫情、地震、洪灾、火灾等紧急情况应急隔离、临时安置、物资保障等需求。
二、“平急两用”的政策有哪些？
2021年，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，首次提出提升平急转换能力。
2023年4月，国家发改委“平急两用”设施建设现场会明确：“平急两用”型设施建设是一个系统工程，要统筹谋划、一体推进，将“平急两用”理念融入城市整体规划，加快推动“平急两用”设施落地见效。
2023年4月28日，中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。这是中央层面正式提出“平急两用”概念。
2023年7月14日，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设；要充分发挥市场机制作用，充分调动民间投资积极性。
2023年7月20日，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议中，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰强调超大特大城市建设“平急两用”公共基础设施，要坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题。
2023年7月24日，中央政治局会议召开。此次会议明确，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。
2023年8月24日，国家发改委、生态环境部、住建部等6部门印发《关于补齐公共卫生环境设施短板 开展城乡环境卫生清理整治的通知》，要求在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。
2023年12月11日召开的中央经济工作会议，把加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”作为2024年防范化解重点领域风险的重要举措之一。
2023年12月25日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于推动疾病预防控制事业高质量发展的指导意见》（国办发〔2023〕46号），要求抓好超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设和平急转换使用，切实提高应急保障能力。
2024年2月，自然资源部印发《关于运用千万工程经验提高村庄规划编制质量和实施的通知》提出超大特大城市周边乡村地区要确定“平急两用”重点区域，集合规划明确平急两用公共基础设施的功能转换和用途管制要求。
2024年2月，水利部印发《关于开展县域农村饮水安全标准化建设工作的通知》《关于印发2024年农村水利水电工作要点的通知》，提出建立平急两用应急供水保障体系，兜牢农村饮水安全底线，做好防洪灾害保供水工作。
此外，北京、杭州、重庆、成都、长沙、武汉、东莞等地也出台了相应的地方规章制度、设计指引等，积极探索“平急两用”工程。
三、是否只有超大特大城市可以实施“平急两用”工程？
（一）“平急两用”工程的提出
中央政治局会议时指出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。
（二）哪些城市属于超大特大城市
国务院规定，城区常住人口500万以上、1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。
根据第七次人口普查数据，超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城，特大城市包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连14城。
（三）为何特意强调超大特大城市？
过去几年的疫情、口罩等超预期冲击，彻底暴露出超大特大城市的治理难题。人口规模庞大，密度极高，流动频繁，因此成了处理应急事件的重点难点所在，这正是“平急两用”设施建设的重点所在。
（四）不在超大特大城市范围能否规划“平急两用”工程
并未有相关会议及政策文件明确规定除了超特大城市以外的城市不能建设“平急两用”公共基础设施。
首先，从只有100-300万人口的泉州市来看：国家发改委、住建部和国家卫健委联合印发第一批“平急两用”公共基础设施建设城市名单，泉州市位列其中。目前全市已有60个项目正式纳入国家“平急两用”公共基础设施管理系统，总投资301.17亿元。
其次，从国家会议和政策来看：①国家发改委、住建部召开“平急两用”工程政策培训视频会议。金融机构、各超大特大城市和部分大城市发展改革、住房城乡建设等均参会。②国家发改委、国家卫健委等编制《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设工程实施方案》资金支持“平急两用”公共基础设施的超大特大城市以及有条件的大城市相关应急保障医院建设等。
再次，从地方需求及谋划来看：各个城市均有平急两用工程建设的需求。
广东省展开政策分享视频会议时，在各个地市设置分会场宣传相关政策。
温州市积极排查原来的健康驿站，已建设筹集“平急两用”保障性租赁住房13处，房源8742套（间）可惠及新市民、青年人2.6万人。
此外，从政府工作报告来看：报告强调稳步实施城市更新行动,推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造；即使规划的项目无法争取到平急两用政策优惠，也可以通过城市更新等其他渠道、其他方式实施。
所以，非超大特大城市也积极响应政策，研究当地资源条件，因地制宜地进行了“平急两用”公共基础设施建设。
四、“平急两用”工程可以建什么？
（一）从“平急两用”工程“平时”出发
“建什么”主要体现在“平急两用”设施的“平”时：主要涉及传统公共基础设施和新兴基础设施。传统基础设施包括公园、体育场馆、宾馆酒店、医疗设施等；新兴基础设施包括物流产业园、交通枢纽、乡村振兴设施等。此类设施的既有功能发挥，则是“平”的体现。
（二）从“平急两用”工程“急时”出发
近年来新冠疫情、自然灾害等应急情况频发，特别是新冠疫情期间暴露出大城市人口密度过高，突然情况下资源环境压力过大，医疗、隔离、物资等设施设备不足等问题，火神山、雷神山等方舱医院以及诸多酒店、健康驿站等隔离点应运而生。
疫情过后，这些资产都进入空档期，造成资源的闲置和浪费。因此，国家提出了“平急两用”公共基础设施建设这一新概念，将平时使用和应急使用有机结合，在进一步提升政府应急公共服务能力的基础上，同时注重资产的使用效益。
从疫情期间来看，“急时”需求主要为医疗设施、隔离点、物资保障、临时安置等。
五、透过案例看“平急两用”工程
据估算，全国21个特大超大城市“平急两用”项目将拉动投资4108亿元，资金来源或多为政策行和商业银行。现阶段，“平急两用”公共基础设施目前处于落地阶段的有6个地区样本。例如2023年11月，大连市宣布启动7个“平急两用”项目，总投资24.4亿元；2023年10月武汉召开首批“平急两用”公共基础设施建设项目推介会，共推介项目23个，其中6个项目现场授信签约；2023年9月杭州市公布《“平急两用”公共基础设施建设第一批项目清单》，将于2024年开工建设。
与此同时，目前包括北京、成都等多地开启“平急两用”新模式探索，给予市场更多的投资机会。
（一）北京平谷打造全国首个“平急两用”商文旅体综合体
北京市《关于推进本市“平急两用”公共基础设施建设总体实施方案》中，对平谷区在“平急两用”方面的功能作用的定位，即构建本市“1+3+5”的“平急两用”格局，“1”即在平谷区创建国家“平急两用”发展先行区，主要承担中心城六区、城市副中心及本区的隔离和避险避灾人员安置任务，强化平急转换演练，完善平急转换预案，构建平急转换体系，强化培训演练，形成可复制、可推广的建设模式，推动形成市级标准规范。
《北京市平谷区建设国家“平急两用”发展先行区五年行动计划(2023—2027年)》，明确任务清单；同时，平谷区率先试行了《平谷区“平急两用”旅游居住设施设计及实施指导意见》《平谷区“平急两用”农村污水治理工作指导意见》等一系列指导意见；开工建设了轨道交通平谷线、承平高速、中国中医科学院研究生院，持续推进夯实基础设施；由平谷区政府与国开行、农发行签订合作备忘录，为“平急两用”发展先行区的建设提供了有力的金融保障。探索村集体组织村民自主实施以及民俗旅游增收、延长产业链条增收等联农带动利益联结机制。
2024年4月，平谷区已建成了全国首家“平急两用”万达锦华酒店，南独乐河镇南山村成为全国第一个“平急两用”新型乡村社区，东高村镇渔阳滑雪场成为全区首个开工建设的“平急两用”休闲综合体；引入京能集团、中旅集团、万达集团，谋划全国首个“平急两用”商文旅体综合体，设计了北京首个5C级自驾车旅居车营地。
1、新型乡村社区项目
南独乐河镇南山村是全国首个“平急两用”新型乡村社区项目。目前已完成一至四队76处房屋、3处村集体公建及20.8亩村集体土地收储。完成5处样板间和一期12处民宿改造，正在实施一期剩余5处民宅改造。计划2024年6月底前完成一期全部建设，正式对外营业。
峪口镇蔡坨村是平谷区“平急两用”打造的新型乡村社区隔离房间改造的一个示范村。“平急两用”基础设施建设对于村的振兴是一次大的促动，把‘平急两用’建设和美丽乡村建设、乡村治理、乡村振兴结合起来一起做，这样既满足乡村居民的日常生活与发展需求，又具备公共危机时期应急保障功能。打造新型乡村社区的重点是对村民的住房进行隔离房间改造，蔡坨村村民非常支持此项工作，全村共改造隔离房382栋1528间房屋、更换水封地漏1222个、反水弯750套、改造三格化粪池26个，疏通污水管网8200米、新建集中调蓄池1座。村民说，建设新型乡村社区，村内的环境变得更好了，刮风下雨天家里和街道上都闻不到难闻的气味了，污水直流和污水管网的问题也彻底解决了，真正实现了干净卫生和环境保护。
2、北京平谷万达锦华酒店
北京平谷万达锦华酒店作为全国首个平急两用项目以《新冠肺炎疫情隔离医学观察和居家健康监测建设标准》、《酒店业新冠肺炎防疫手册》、《隔离酒店经营管理指导手册》作为方案编制依据，设计并施行“三区”、“两通道”、及一个机电提升方案的改造策略，打造即平时用于商业经营，应急时转换为隔离酒店的模式进行运营。酒店开业至今共承接宾客近2万间晚，入住人次近5万，圆满完成农业科技大会等大型活动的接待工作，成为平谷区新增的规模化高端酒店，近期在区平急两用专班领导牵头下与卫健委，应急局，等各部门的专家对酒店的平急两用功能进行转换推演工作。
3、京平综合物流枢纽
京平综合物流枢纽将成为全市最大物流仓储设施集聚地。位于平谷区马坊镇的京平综合物流枢纽现已集聚物流头部企业16家，已出让物流产业用地面积约2741亩。目前，普洛斯、金隅等已经投用仓储面积25万平方米，菜鸟、正创等拟于今年投用仓储面积25万平方米，东久新宜、京东、贝莱特等项目有序实施，拟于明年投用仓储面积约250万平方米。首发集团、康安利泽等4个项目手续办理正在加快推进，计划年内开工建设。预计到2025年底，高标准仓库面积累计达到300万平方米，全部项目建成后，高标库面积达560万平方米，将成北京市最大物流仓储设施集聚地，充分满足城郊大仓基地的仓储需求，确保物资存得下、存得住。
（二）山东颐养健康产业发展集团有限公司发行全国首只新融资工具
2023年12月，全国债券市场首单“平急两用”债务融资工具项目在银行间债券市场成功发行，发行主体为山东颐养健康产业发展集团有限公司，发行金额1亿元，期限3年，票面利率3.2%，创山东健康集团中票利率新低。此次创新债务融资工具发行体现了金融机构对“平急两用”项目的支持力度，开创了企业优质项目融资的新渠道。
山东颐养健康产业发展集团有限公司主体评级AAA，公司地位较为突出，在感染控制类医疗器械市场竞争力较强，同时山东省政府在股权划拨及政府补助方面支持力度较大，不过公司房地产开发业务销售进度较慢，存在较大去化压力，同时有息债务大幅增加，短期债务压力较大。
2023年三季报显示，集团总营收319.97亿元，净利润3.19亿元，整体保持相对稳定。偿债能力方面，资产负债率65.56%保持相对高位，获息倍数3.36倍以及货币资金/流动负债0.23，均较2022年底有所弱化。
此次山东颐养健康产业发展集团有限公司中票融资能较好的缓解短期资金流动性问题。在资金用途方面，本期债务融资工具募集资金1亿元中5000万元拟用于偿还发行人“平急两用”项目贷款，剩余5000万元拟用于偿还发行人其他银行借款。
六、展望未来
“平急两用”公共基础设施项目将在全国范围内发挥更大的作用。随着相关法规制度、建造标准体系等方面的完善，债券市场对“平急两用”项目支持力度的加强，这一政策有望为构建更加安全、韧性、可持续的城市提供有力支撑，或将成为各地方政府统筹发展与安全的重要手段。
